近日，《中国检察官》2020年第4期“经典案例”版刊登重庆市检察院第五分院派驻九龙坡片区监狱检察室副主任柴冬梅、重庆邮电大学网络安全与信息法学院田漫的理论文章《食药安全领域检察机关诉请惩罚性赔偿相关问题研究》，内容如下：
摘要：关于检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中能否主张惩罚性赔偿这一问题，在理论和实践上都存在争议。本文通过对现有的法律制度与理论研究情况进行归纳分析，以说明检察机关诉请惩罚性赔偿的合理性，并建议给予检察机关结合案件基本情况，提出合理惩罚性赔偿数额的权利。同时，建议设立消费民事公益诉讼基金，将惩罚性赔偿金用以支持消费民事公益诉讼，从而维护社会公共利益而非补偿私人利益。
关键词：食药品安全；检察民事公益诉讼；惩罚性赔偿；公益基金
一
问题的提出
食药品安全的重要性不言而喻。为维护食药品安全领域的公共利益，检察机关在食药安全民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿的诉讼请求就成了维护公益极为重要的一环。司法实践中虽不乏法院判决支持检察机关提出惩罚性赔偿诉讼请求的案件，但各检察机关提出的赔偿标准不一，法院关于惩罚性赔偿金的性质认定、能否抵扣以及分配方案说理各不相同，不利于惩罚性赔偿在食药安全领域民事公益诉讼中的合理适用。
因此本文主要探讨如下问题：第一，检察机关能否在食药安全领域民事公益诉讼中诉请惩罚性赔偿；第二，影响惩罚性赔偿金数额确定的因素以及惩罚性赔偿金计算方式；第三，食药安全领域民事公益诉讼中的惩罚性赔偿金的性质以及该如何对其分配处置以达到最佳维护社会公共利益的效果。
二
检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中诉请惩罚性赔偿的合理性
（一）惩罚性赔偿与食药安全领域民事公益诉讼目的相契合
食药安全领域检察民事公益诉讼与消费者个人提起的诉讼区别在于，一个维护的是“公益”，而另一个维护的是“私益”。从惩罚性赔偿本身的含义、功能来看，其有助于实现食药安全领域检察民事公益诉讼制度保护消费者权益、维护社会公共利益的目的。惩罚性赔偿集补偿、惩罚、遏制等功能于一身，惩罚性赔偿制度的适用无疑将会加重行为人的违法成本，当成本大于收益时，便会削弱人们的从利心理。因此检察机关在提起食药安全领域民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿制度，可以更好达到公益诉讼的目的。
（二）检察机关是诉请惩罚性赔偿的适格主体
实践中法院常以民事公益诉讼相关法律法规中对惩罚性赔偿没有明确规定和检察机关并非实际受害消费者为由，否定检察机关诉请惩罚性赔偿的主体资格的情形。但民事法律中的规定多是列举加兜底的形式，如《消费民事公益诉讼案件适用解释》第13条规定“请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任”，原告诉请的类型并非只能是明确的四种类型，“等”字的存在为根据案件情况提出合理诉求提供了空间。再者，消费者是要求惩罚性赔偿的主体，并不意味着提出惩罚性赔偿的主体就只能是消费者。根据《食品药品纠纷案件适用规定》第15条及第17条第2款的规定，消费者协会在消费民事公益诉讼中有主张支付十倍惩罚性赔偿的主体资格。而检察机关提起食药安全领域民事公益诉讼时与消费者协会一样以公益诉讼起诉人的身份面对违法行为人，其拥有的诉权是一致的，检察机关也可以成为诉请惩罚性赔偿的适格主体。另外在食药安全领域民事公益诉讼的司法实践中，不乏法院判决支持检察机关提出惩罚性赔偿诉求的案例。
三
惩罚性赔偿责任的构成要件和惩罚性赔偿金数额计算标准
一般的惩罚性赔偿赋予了私人惩罚他人的权利，且适用惩罚性赔偿有时会过多地加重违法行为人的经济负担，因此为了防止滥诉，要求违法行为人承担惩罚性赔偿责任要符合严格的构成要件。而相较于一般的惩罚性赔偿，检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中诉请的惩罚性赔偿的公法性更加明显，所以其司法适用亦应遵循一定的限制，以防止滥用。第一，行为人主观仍要是故意或者存在重大过失。第二，行为人的行为是违法的，且损害的是不特定的消费者的利益以及对社会公共利益造成损害。第三，损害后果的认定标准是对社会公共利益造成损害或存在造成损害的重大危险。
在实践中，检察机关大多以食药品销售价款的“三倍”或“十倍”计算惩罚性赔偿数额。但在食药安全领域民事公益诉讼案件中，违法行为时间跨度大，所涉消费者众多，累计销售价款的“三倍”或“十倍”惩罚性赔偿数额远高于被告承受范围。这样一来，受损的公共利益不能及时得到补偿，案件的社会效果也会大打折扣。惩罚性赔偿的功能在于威慑、遏制，但虚高的惩罚性赔偿金只会违背法律过罚相当的原则。
为了更好发挥惩罚性赔偿的功能与作用，建议给予检察机关结合案件基本情况提出合理惩罚性赔偿数额的权利，不必都以价款的三倍或者十倍来诉请惩罚性赔偿。惩罚性赔偿数额的认定应该以价款为基数，综合考虑公共利益损害的程度即其销售市场的大小、产品市场占比的大小、违法者主观恶意大小、违法者的违法所得即销售价款数额、违法者自身承担责任的能力以及违法者受过的行政罚款和刑事罚金的数额来确定惩罚性赔偿数额。
四
惩罚性赔偿金的性质以及分配
（一）惩罚性赔偿金是私法上的赔偿，区别于行政罚款和刑事罚金
虽然有观点认为民事惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的作用都是给违法行为人以处罚，都具有一定的威慑、遏制作用，其目的也都是为了维护公共利益，且若将民事惩罚性赔偿金上缴国库，其性质将发生转化，事实上与行政罚款和刑事罚金类似，可以相互抵扣。但惩罚性赔偿金与行政罚款和刑事罚金性质截然不同。虽然三者皆有威慑和遏制功能，但确是三种独立的责任承担方式，依据不同的法律和法律关系判断并作出，不能想当然地进行抵扣。检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中作为公益诉讼起诉人是民事诉讼一方当事人，诉讼的基础法律关系是民事法律关系，解决的是民事法律纷争。虽然惩罚性赔偿金与行政罚款和刑事罚金不能相互抵扣，但是检察机关在提出惩罚性赔偿金数额时可以考虑违法行为人已经承担过的行政罚款和刑事罚金，酌情减少民事惩罚性赔偿金的数额。
（二）分配机制——建立消费民事公益诉讼基金
检察机关提起食药安全领域民事公益诉讼的目的是维护消费者权益和公共利益，既然是为维护公共利益而提起诉讼，最后得到的诉讼利益亦归于消费者和社会公共利益。2020年3月26日通过的《重庆市人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》第10条中也提到了要“制定完善公益诉讼赔偿金的管理使用办法，确保赔偿金资金用于公益维护”。
基于公益诉讼的特殊性和保护公共利益的重要性，理应建立完善的法律制度和相应的配套机制，即消费民事公益诉讼基金，将惩罚性赔偿金统一管理。其可用于消费者权益的宣传保护以及支付食药安全领域民事公益诉讼的相关鉴定费用等。消费民事公益基金的设立可为食药安全领域民事公益诉讼的发展提供支持和保障。
五
结语
检察公益诉讼是“四大检察”的重要内容之一，检察机关不断探索公益诉讼的模式与方法以期达到维护社会公共利益的效果。而检察机关在食药安全领域民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿，通过对不法行为的遏制与威慑可更好实现整治食药品市场乱象、维护消费者权益和社会公共利益的目的。食药安全领域检察民事公益诉讼中惩罚性赔偿数额标准的确立、消费民事公益基金的建立可为检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的构建打好基础。在民事公益诉讼中发挥惩罚性赔偿的功能，在维护公益的实践中实现一加一大于二的效果。
（作者单位：重庆市人民检察院第五分院派驻九龙坡片区监狱检察室副主任，重庆邮电大学网络安全与信息法学院）
