从考课、封驳、纠察三大制度看古代中国行政监督法制—

从考课、封驳、纠察三大制度看古代中国行政监督法制——

核心在于对官吏的监督和管理

中华法系源远流长，其独特的法律文化和制度设计在世界法律史上占有重要地位。古代行政监督法制作为中华法系的重要组成部分，经历了漫长而复杂的发展历程，形成了具有鲜明中国特色的监督机制。其中，考课制度、封驳制度和纠察制度是三项重要的监督机制。通过对这些制度的梳理，可以更好地理解古代社会法律制度，也可以拓展我们对行政权监督的认识视野。

考课制度是古代行政监督法制的核心环节

考课制度，作为古代行政监督法制的核心环节，承担着全面考核与奖惩官吏政绩与行为的重要职责。该制度旨在通过定期考察官吏的政绩、品德与能力，激励他们勤勉尽责，从而维护国家机器的正常运转，提升治理效能。考课制度的起源较早，根据《尚书》记载：“三载考绩，三考黜陟，幽明庶绩咸熙。”至战国时期，随着官僚制度的逐渐兴起，对官吏的考核日益受到重视。秦汉时期，考课制度初步成型，形成了包含定期考核、内容明确、奖惩分明、层次清晰、分工明确的完整体系。秦汉时期实行一年一考，三年评定优劣一次的制度，各级官府需将考课簿册上报中央，于次年正月初一举行盛大的考课大典。此后，考课制度在魏晋南北朝、隋唐、宋明清等时期历经演变，逐渐形成了更为严密和完备的体系。

在考课制度中，考课标准是衡量官吏表现的关键。从战国时期的上计考绩制度，到秦朝《为吏之道》中的“五善”与“五失”，再到汉代注重官员实际业绩的考课标准，以及唐代将道德、才能、功绩三者紧密结合的“四善”“二十七最”与“四等法”，考课标准经历了从繁杂到简要、从单一到综合的演变过程。宋代开始简化考课标准，明清时期则更加注重实用性和可操作性。考课方式的实施是将考课标准落地的关键环节，我国古代官吏考课主要采取逐级考核与上计评议两种方式。逐级考核是在行政隶属体系内自上而下进行，上司官员负责下属官吏的政绩考核，朝廷则设立专门官署统一掌管全国官吏的考课工作。上计评议则起源于战国时期，秦汉以后虽不再使用剖券，但仍需持“计簿”定期上计，并逐渐发展为汇报与评议相结合的模式。奖惩制度是考课制度中不可或缺的制度。政府根据考课结果对官吏进行奖惩，以激励他们积极行政。汉哀帝时就有命令：“敕曰：诏书数下，禁吏无苛暴，丞史归告二千石，凡民所疾苦，急去残贼；审择良吏，无任苛刻。治狱决讼，务得其中。”这种奖惩机制在一定程度上确保了官吏的廉洁与勤政，提升了行政效率。

古代考课制度不仅在当时发挥了重要作用，还为后世的行政管理和人事考核提供了宝贵的经验和借鉴。它强调对官吏的定期考核与奖惩，有助于激励官吏勤勉尽责；构建了完善的监督机制，包括御史台、谏官系统等监察机构以及上级对下级的层层考核，确保了考核的公正性和准确性；在考核官吏时既注重政绩也注重品德和能力，有助于选拔出既有能力又有品德的优秀人才。古代考课制度作为古代行政监督法制的重要组成部分，在激励官吏勤勉尽责、提高行政效率方面发挥了重要作用。

封驳制度是维护朝廷决策合法性与有效性的独特机制设计

封驳制度，这一在中国古代行政监督法制中占据重要地位的机制，自其诞生之初便承载着对皇帝诏书及政府公文进行严谨评议、审核、标改与驳正的重任。它旨在确保国家公文的权威性与准确性，进而维护朝廷决策的合法性与有效性。历经多个朝代的演变与完善，封驳制度已深深嵌入中国古代政治制度之中，成为其不可或缺的一部分。《尚书·周官》记载：“学古入官，议事以制，政乃不迷。”封驳制度的起源很早，但真正发展成为一项专门的行政法规，则是在唐代。在这一时期，门下省成为了封驳制度的主要执行机构，由侍中、黄门侍郎及给事中等官员组成。他们依法对各种政令进行严格的审查与监督，以确保决策的合法性与合理性。《资治通鉴》记载：“国家本置中书、门下以相检察，中书诏敕或有差失，则门下当行驳正。”封驳制度的核心价值在于防止皇权滥用，通过大臣的审慎审查来纠正皇帝诏书中的不当之处，从而维护朝廷的权威与稳定。封驳制度的实施过程体现了其独特的机制设计。首先，皇帝的诏书需由中书省起草，随后送至门下省进行审查。门下省官员若发现诏书存在违法或不合时宜之处，有权提出修改意见或直接驳回。这一过程中，中书省与门下省之间形成了有效的制衡关系，确保了诏书的合法性与公正性。同时，封驳制度也体现了对皇帝权力的制约。皇帝的诏书即使已经发出，也必须经过门下省的审查才能最终生效，这无疑在一定程度上限制了皇帝的独断专行。在唐代，封驳制度发挥了举足轻重的作用。特别是在唐太宗和唐宪宗等皇帝的统治时期，封驳制度得到了充分的重视与完善，为政治清明与国家稳定作出了重要贡献。从长远来看，封驳制度对后世的行政制度产生了深远的影响。它通过设置专门机构和职官对皇帝和政府公文进行反复审核把关，有效提高了公文质量与决策准确性。

古代封驳制度不仅在当时发挥了重要作用，更为现代行政管理和公文起草工作提供了有益的借鉴。它强调对公文质量的严格把控和对决策过程的监督制约，这有助于防止权力滥用和决策失误，完善公文管理制度和行政监督机制。通过加强公文审核与监督力度，确保政府决策的合法性与有效性。古代封驳制度作为中国古代行政监督法制的重要组成部分，在维护朝廷决策的合法性与有效性方面发挥了重要作用。同时，它也提醒我们在现代社会中应更加重视公文管理和行政监督机制的建设与完善。

纠察制度为古代政治清明与公正提供了坚实的制度保障

古代中国的行政监督法制体系中，纠察制度与监察官巡行机制尤为突出，它们为古代政治的清明与公正提供了坚实的制度保障。汉代的纠察制度是古代中国行政监督法制的重要里程碑。这一制度通过皇帝派遣监察官“分行天下”，对地方官吏的违法行为进行纠察，有效地遏制了地方官吏的腐败和滥权行为。这些监察官不仅负责发现和举奏地方官吏的违法行径，还通过访问百姓，了解民情，从而更准确地把握官吏的政绩和操守。为了更有效地实施监督，汉代还制定了具体的监察内容范围，如“巡察九条”和“六条问事”，这些规定直接针对官吏的违法犯罪行为，确保监察工作有的放矢。这一做法不仅加强了中央对地方的控制，也促进了地方法治的清明和公正。南北朝时期，皇帝曾下诏令批评官员说：“而内外群官及牧守令长，不能忧勤所司，纠察非法，废公带私，更相隐置，浊货为官，政存苟且。”随着时代的发展，监察官巡行制度在隋唐时期得到了进一步的完善。监察御史被赋予了明确的巡察州郡责任，包括监察地方官“违法征科”及“刑政冤滥”等。唐代还制定了“巡察六条”，对监察官员的职责和范围进行了详细规定，这些制度的实施，进一步强化了中央对地方的监督，也推动了地方法治的清明和公正。在巡察过程中，监察官员不仅要受理人民的控告和申诉，还要主动访问百姓，了解民情，为百姓的合法权益救济提供便利。清代继承了前朝的行政监督制度，提出“吏部覆准：科道互相纠察，旧有此例，今应再行申饬。”这一做法不仅体现了古代政府对人民权益的尊重和保障，也促进了社会的和谐与稳定。

古代行政监督法制的核心在于对官吏的监督和管理。通过监察官员的巡行和访问，人民可以表达自己的诉求和控告，从而得到国家的救济和保护。古代行政监督法制也为我们提供了宝贵的历史镜鉴和启示。监督机构应该保持独立性和权威性，只有独立的监督机构才能有效地监督政府行为，维护法治清明和公正，有效地制约和监督公职人员，防止腐败和滥权行为的发生。目前，我国对于行政权力的制约和监督，主要党内监督、人大监督、民主监督、行政监督等，其中，行政检察监督是法治监督体系的重要组成部分。现代行政检察监督的法理基础是通过分权制衡和权力监督来保障人民权利自由的实现，我国最高权力机关将专门法律监督权赋予检察机关，通过行政检察对行政权实行监督，促进依法行政，这是推动现代社会进步和发展的重要途径。

（作者为重庆市永川区人民检察院检察委员会委员、西南政法大学刑事检察研究中心研究员。本文系2025年度最高人民检察院检察听证理论研究课题《检察听证与中华优秀传统文化深度融合研究》阶段性成果）