聚焦 | 孟卫红：新时代基层未检工作的创新发展
编者按
党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”，这是以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国、党的检察事业发展作出的历史性、战略性部署，赋予了检察机关更重政治责任、法治责任、检察责任。2023 年是贯彻党的二十大精神的开局之年，开局关乎全局，起程决定后程，要深刻学习领会党的二十大精神，在推进中国式现代化、政法工作现代化大局中，思考和谋划检察工作现代化的思路、方法和路径。本刊《聚焦》栏目特进行两期开年专题策划，分别约稿有地方特色的分州市检察院和基层检察院，分享他们深入学习贯彻党的二十大精神，学习领会中央政法工作会议、全国检察长会议精神，依法能动履行法律监督职责的地方实践，以及坚持问题导向，破解实践难题的智慧。本期刊发基层检察院文章，以飨读者。
新时代基层未检工作的创新发展
孟卫红
重庆市九龙坡区人民检察院党组书记、检察长
一级高级检察官
摘 要：随着《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的修订，未成年人保护工作迎来了前所未有的发展机遇，未成年人检察工作也加速实现了“六个转变”。党的二十大报告提出“加强检察机关法律监督工作”，在新时代未检一体化履职格局下，基层未检工作需要更新工作理念，规范司法办案，主动融入其他“五大保护”，强化队伍建设，健全社会支持体系，才能护航创新驱动，保障高质量发展。
关键词：未成年人检察 创新发展 全面综合保护
全文
检察机关历经三十余年的探索与创新，形成了未检“捕、诉、监、防、教”一体化履职格局，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉能动履职，推动未检工作取得新进展。新时代新征程，未成年人保护工作有了新局面新要求，基层检察机关应当认真学习贯彻党的二十大精神，以及《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，积极贯彻《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称“两法”），以创新作为引领发展的第一动力，提升监督办案效果，检察司法保护主动高效融入其他“五大保护”体系，在未成年人保护大格局中贡献检察力量。
一、重庆市九龙坡区未检工作的经验
近年来，重庆市九龙坡区人民检察院（以下简称“九龙坡区院”）结合地方实际和区域特色，发挥专群结合、条块结合优势，创新“莎姐+老杨群工”未检特色品牌，努力探索未成年人综合司法保护新路径。近年来团队及个人先后获评全国未成年人检察社会支持体系示范建设单位、全国检察机关“法治进校园”精品法治课三等奖、“全国青少年普法教育先进工作者”“全国维护妇女儿童先进个人”“全市检察机关未成年人综合司法保护典型案例”等国家级、省部级、厅级荣誉13项。
（一）坚持惩防并举，着力加强未成年人综合司法保护
1.严厉打击性侵害未成年人犯罪。对近五年辖区性侵未成年人犯罪案件进行梳理并形成专项报告，助推相关机制落地落实。抓实抓细全市“共护未来”严惩性侵害未成年人犯罪专项行动，实现性侵害案件提前介入全覆盖、一站式询问、救助全覆盖。
2.启动“检察+民政”双引擎保护机制。在九龙坡区未成年人保护中心成立“莎姐”困境未成年人司法保护基地，充分发挥检察和民政职能优势，为辖区困境未成年人提供综合司法保护。
3.落实强制报告制度。实行强制报告制度倒查机制，坚持每案必查，落实责任追究。在上级部门指导下拍摄全国首部强制报告公益宣传片《聚光》，被中央网信办指令全网推送。为辖区未保项目社工组织负责人、儿童督导员、儿童主任、网格员开展多场强制报告制度宣讲会。
（二）积极探索创新，夯实拓展未检社会支持体系建设
1.建立健全帮教体系。作为全国首批开展未成年人检察工作社会支持体系建设试点单位，在全市率先成立未成年人司法社会服务中心，通过购买服务、深化合作等方式集结4支专业团队，建成多个社区、企业、学校、劳动观护基地，初步形成覆盖广泛、门类多样的帮教体系。
2.建立家庭教育工作联动机制。联合妇联、教委、关工委挂牌成立家庭教育指导中心，积极开展教育行为矫正、亲子关系改善、家庭跟踪指导等专业工作。
（三）注重品牌融合，合力助推未保社会治理现代化
1.聚集综合治理力量。将重庆市的“莎姐”法治品牌与九龙坡区的基层社会治理新模式“老杨群工”深度融合，打造“莎姐+老杨群工”未成年人保护综合治理基层样本，增加司法保护与社会保护的广度与深度。
2.推动住宿场所专项治理。办理一案、防患一域，通过社会治理类检察建议、公益诉讼诉前检察建议等方式推动公安机关对辖区内宾馆、日租房、民宿等住宿经营单位开展拉网式排查，落实未成年人入住“五必须”要求，实现旅馆业治安管理信息系统安装全覆盖，照亮“隐秘的角落”。
二、新时代基层未检工作创新发展面临的挑战
近年来，基层检察机关始终用法用心用情保护未成年人合法权益，创新推进未成年人检察工作开展成效明显，但机遇与挑战并存，实践中仍存在一些困难和问题有待解决。
（一）运用最有利于未成年人原则指导实践不够
基层未检工作人员对最有利于于未成年人原则存在理解不够、把握不实等问题，当未成年人的多项权利和利益交织或者冲突时，对未成年人最大、最优利益的判断取舍容易出现失误。例如，忽视个案差别，对未成年人犯罪案件一味宽缓化处理，双向保护、特殊保护力度不足，既不能有效帮教涉罪未成年人促其正常社会化，也不能化解社会矛盾，帮助被害人回归正常生活。又如，公安机关适用一站式机制时存在二次询问、多次询问的问题，说明检察机关引导侦查力度不足，提前介入侦查多以查阅案卷的方式，较少在第一时间内参与询问、讯问，导致对未成年被害人的“二次伤害”。
（二）“四大检察”统筹履职欠缺系统性
1.“四大检察”业务发展不平衡。部分未检检察官还存在着“本职工作是办理刑事案件”的偏见，认为其他业务只是“锦上添花”，对综合司法保护的认识不足直接制约综合履职能力发展，尤其是民事、行政检察存在明显业务短板，相对薄弱。
2.缺少化学反应式有机融合。系统审视案件能力较弱，评估研判水平不高，工作中常见碎片化的“物理叠加”，难以跳脱职能运行上的思维定式和固有流程，“头痛医头、脚痛医脚”。
3.地域差距明显。受制于地域条件、城乡差别、经济发展等因素，地区间“四大检察”发展差距较大，基层检察机关相互学习借鉴创新内容的机会较少，跨区域办案协作、沟通配合方面存在诸多不便。
（三）司法保护融入其他“五大保护”存在短板
主要表现为，对失职家长开展家庭教育指导，有效链接专业力量和社会资源不足，缺乏刚性，缺少科学评估机制和追踪机制，成效较难显现。校园暴力、性侵未成年人等危害校园安全问题时有发生，检察官担任法治副校长履职力度有待加强，对校园安全工作的参与度不高。涉及多部门履职的新领域，存在监管职能交叉、边界不清等问题，多重监管反而出现监管盲区。对办案时发现的暴力色情视频、沉溺游戏情况，以及网络欺凌、“隔空猥亵”现象不时出现，检察机关促请、配合相关部门推进治理不够，跟踪落实还需加强。
（四）问题导向不明显，创新引领作用发挥不充分
1.问题导向意识不强。部门工作人员在办理公益诉讼案件没有紧紧围绕“公共利益”这个核心，背离了侵犯未成年人合法权益涉及面广、社会影响大、后果严重等标准，用有限的精力去办“凑数案”，无法及时回应人民群众反映强烈、迫切期盼解决的重点问题。
2.创新激励机制欠缺、落实不够。基层检察机关基于实践涌现出大量机制与理论创新，时常“昙花一现”“后劲不足”，缺少上级部门的激励和肯定，以及后续的跟踪、评估、考察，难以形成可复制的经验，最终徒劳无功。
三、新时代基层未检工作的创新发展
党的二十大报告专门强调“加强检察机关法律监督工作。”基层检察机关要自觉把未检工作放到党和国家工作大局中谋划，以党的二十大精神为引领，把司法保护关口前移，不断健全未成年人检察司法保护体系，坚持以诉源治理促进未成年人保护社会治理创新，以检察履职推动“六大保护”走深走实。
（一）更新工作理念，自觉推动未检工作转型发展
1.深入理解最有利于未成年人原则，落实国家监护人职责。（1）克服“成人司法”思维，尊重未成年人的诉讼主体地位，优先适用适应未成年人身心发展特征的保护处分，对罪错未成年人实施分级处遇，同时注重双向保护，关注未成年被害人，维护其合法权益。（2）牢记国家是未成年人的最终、最高监护人，但对监护人资格不能“一撤了之”，将其作为“迫不得已”的方式和手段，尽力保障未成年人在原生家庭健康成长。例如可以综合被监护人意愿、监护人认罪态度等情况，探索设置观察期，通过开展家庭教育指导、心理帮扶等工作，帮助监护人正确、合法地履行监护职责。
2.坚持督导而不替代。基层检察机关发现未成年人社会治理问题的机会较多，与相关职能部门“打交道”的频次较高，因此须警惕“中心主义”“全能主义”思想，不补位、不替代，紧密联系、推动落实。需要在办案中：（1）针对诉源治理中发现的易反弹、难根治的问题，立足自身监督职责，通过全程监督、“回头看”等方式助推治理。（2）注重工作方式方法，加强事前沟通，提供专业帮助，减少相关职能部门的畏难情绪和排斥心理，以依法监督的“我管”促职能部门依法履职的“都管”。
3.坚持创新引领未检工作。党的二十大报告指出，“我们从事的是前无古人的伟大事业，守正才能不迷失方向、不犯颠覆性错误，创新才能把握时代、引领时代。”未成年人思维新鲜跳跃，未成年人保护新情况、新问题层出不穷，未检工作须加强创新发展。除了基于实践产生出的机制创新，基层检察机关也要积极参与未检理论创新，解决理论创新落后于机制创新的问题，例如加强与当地高校、法学会的交流合作，为理论研究提供外脑动力。此外，创新成果还须及时评估效果，适当调整，跟踪升级，推广复制，避免“碎片化”创新。
（二）立足规范化司法办案，做好监督本职工作
1.落实未成年人特殊制度，做好精准帮教。（1）准确把握未成年人犯罪案件的办案要点，保障未成年人特殊权利，借助健全的社会调查机制深入分析犯罪动机。（2）对轻微犯罪的未成年人依法从宽处理，对严重犯罪的未成年人要依法惩戒，保持“严管”与“厚爱”并重，司法威严与温情同在。（3）树立精准帮教意识，查找个性化的帮教点，运用专业干预手段落实跟踪，努力促进未成年人顺利回归社会。
2.从严惩治侵害未成年人犯罪，强化“一站式”办案机制。（1）对于侵害未成年人犯罪特别是性侵害犯罪，坚持零容忍态度，从严从重从快办理，并积极适用从业禁止、禁止令，起到警示、震慑和预防犯罪的效果。（2）完善“一站式”取证机制，及时总结梳理未成年被害人询问取证经验，力争第一时间介入，拟定提纲指导公安机关询问取证，减少“二次伤害”。
3.正确处理办案与监督关系，提高监督质效。（1）将监督办案质量置于重要位置，加强调查取证，提高检察建议的规范性、说理性和实操性，确保监督实效，避免“一案多办”“类案群发”等滥发诉前检察建议问题。（2）拓展线索发现渠道，通过设置公益诉讼观察员、奖励线索提供者等方式，或者开发利用网络信息平台，采用数字赋能方式探索未检监督新路径。（3）加强区域协作，积极移送监督线索、定期通报情况，解决管辖问题，形成保护合力。
（三）发挥司法能动性，实现融合式保护
1.利用统一集中办理优势，“四大检察”职能同频共振。（1）树立系统审查思维。在履行其中一项职能时进行交叉审查、评估，同步挖掘线索，例如在对涉案未成年人、未成年被害人进行帮教救助时，摸排监护监督线索。对在押未成年人开展亲情会见、帮教训诫时，摸排刑事执行监督线索等。（2）抓住重点推进履职。未成年人刑事检察以全流程办案为基础，未成年人民事检察以监护权监督为重点，未成年人行政检察以行政争议实质性化解为牵引，未成年人公益诉讼检察以维护公共利益为核心，推动“四大检察”有机融合和全面协调充分发展。（3）加强部门联络配合。注重与其他内设部门的联络，强化业务信息、数据的收集和分析，互享信息化建设和监督资源，做到监督、帮教、维权有机融合。例如，加强与刑执部门联络，对未成年社区矫正对象调查评估、交付执行、收监执行等环节，做到底数清、情况明、动态准。
2.坚持问题导向，主动融入其他“五大保护”。（1）积极开展家庭教育指导。与妇联等部门建立家庭教育工作联动机制。打造深入街道、社区的家庭教育指导站。分情形建立台账，对罪错未成年人家长、监护侵害家长开展分类指导，实现“对症下药”。（2）继续落实“一号检察建议”。抓实校园安全管理，法治副校长积极参与校园安全专项整顿，督促完善校园保护工作机制，搭建校内线索发现平台，完善校园安全防控体系。（3）积极推进社会治理。例如针对屡禁不止的“三类场所”违规接纳容留未成年人问题，督促职能部门开展定期专项治理，通过“回头看”、暗访督查等方式检验整改效果，提升社会保护成效。（4）推动加强网络保护。严厉打击网络性侵未成年人案件，开展预防网络犯罪的普法宣传，对案件中发现的线索通过工作提示函、检察建议等方式，督促平台企业加强监管。
（四）锻造专业化队伍，健全社会支持体系
1.发挥未检品牌的力量，打造专业化未检团队。（1）做实做亮品牌。打造富有当地特色的品牌，通过开展符合品牌特性的宣传活动、普法品牌强强联合等方式，增强社会公众对检察机关的信任度和好感度，提高全社会保护未成年人意识习惯。（2）锻造未检团队。通过业务练兵、检校合作等方式提升未检检察官专业素养，掌握社会学、心理学、教育学等多学科知识，打造精通“四大检察”的“全能检察官”，解决未检业务“专人不专”的问题，同时，注重未检团队的稳定性，合理配置年龄、性别、特长等人员结构，及时充实未检队伍。
2.重视司法社工队伍培养。未成年人司法社工是检察机关开展未检工作的重要辅助，但因其本身的专业性、综合性要求高于一般社工，其队伍建设和发展尚处于初级阶段。检察机关可以推动形成地方性司法社工组织的准入、评价、竞争机制，形成良性竞争的行业氛围。尝试拟定地方性《未成年人司法社会工作服务规范》，帮助提升司法社工的职业化水平、专业能力。利用已有的社工资源，孵化、扶持专业的司法社工，通过长期合作提高社工参与能力，促进双方专业领域的理解与融合。
3.促进社会支持体系集约化发展。未成年人保护工作的多触角决定了资源需求的多样化，除司法社工以外，应当着力于发掘并链接本地已有的其他社会资源，统筹整合观护帮教、心理疏导、家庭教育指导、公益活动等其他社会力量，提高转介平台工作效率，节约资源链接成本。尤其是跨区域的资源分配，需要上级部门统一调配协调，避免资源分布不均。此外，保障财政专项资金支持，积极争取社会资金的支持，探索设立未成年人司法社会工作专项基金。
