全过程人民民主视域下检察集中听证探析
摘 要：检察集中听证是将多起同类型案件集中一起召开听证会，它具有一次听证多案、案情相对简单、听证程序完整等特点。集中听证的出现，是检察机关践行全过程人民民主的需要，是构建轻罪治理体系的需要，是程序上兼顾公平公正与高效便捷的需要。各地检察机关在集中听证方面展开了积极探索，存在诸多困惑。为进一步将检察集中听证做实做好，应明确集中听证的类型、主持人及流程，加强与听证员的会前沟通和会后反馈。
关键词：检察听证；集中听证；全过程人民民主
一、引言
习近平总书记在党的二十大报告中指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”。全社会都应立足本职工作，切实拓展渠道，不断丰富形式，让全过程人民民主在各领域落地生根。“检察听证充分保障了人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权，是检察环节落实全过程人民民主的有效路径”。因此，自2020年最高人民检察院印发《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证工作规定》）起，检察听证制度快速发展，在践行全过程人民民主、化解矛盾、加强外部监督等方面发挥越来越重要的作用。然而，由于听证程序繁琐，听证时限计入办案期限，开展检察听证不可避免地增大了办案压力，加剧了人案矛盾。为了在保障听证效果和提高听证效率之间寻求平衡，更好发挥检察听证的制度价值，一些检察院开始探索实行同类案件集中听证。集中听证的实行提高了听证效率，充分体现了这一制度优势。但由于还处于探索阶段，最高检也未出台专门的规范性意见，理论界也无相关的专题论证，因此，实务中还存在诸多问题，亟待研究加以解决。
二、检察集中听证概述
概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。检察集中听证尚未成为官方的正式制度，在研究论证之前，首先界定其概念，分析其特征，明确本文的研究对象。
（一）概念
《听证工作规定》提出，“检察听证是指人民检察院对于符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动”。该规定对听证范围、听证参与人、听证程序等作出了基本界定，集中听证是在这一标准模式下对相关环节作进一步细化和扩展的产物。在听证范围方面，一次集中听证包含多个同类案件；在听证参与人方面，听证员、主持人一次性参与多个案件听证，而每个案件的当事人不同；在听证程序上，听证员在听完所有案件后再休会就听证事项集中讨论。因此，检察集中听证是指人民检察院对于符合条件的同类案件，集中组织召开听证会，听证员听完所有案件介绍和其他参加人意见后，再统一就事实认定、法律适用和案件处理等问题进行讨论并反馈的听证活动。
（二）特点
1、多个案件一次听证。和普通听证相比，集中听证最显著的特点是一次听证多起案件。这种集中不是多个普通听证程序的简单叠加，而是合并优化。合并同类项，保留不同项。比如集中清点相关人员是否到场，集中宣布听证会的程序和纪律，听证员集中休会讨论。每个案件的具体案情不同，因此每个案件的案情介绍、当事人及其他参加人说明情况、听证员提问等环节可依次独立进行。同一个主持人把控全场，同一批听证员听完全程，从而实现精炼程序、提高效率的作用。
2、听证案件系简单、争议性不大的同类案件。集中听证的案件多为简单、争议性不大的案件，只有这样才能实现一次多件。同时，多件案件还是同类型案件，比如多起危险驾驶不起诉案、多起民事行政诉讼监督案、多起公益诉讼案等等。案件性质相同，拟处理决定相同，听证员只需了解相同法律规定即可，降低听证难度。同时，同性质案件还可相互比较证据、情节、处理理由等，更有利于相同案件相同处理，提高听证效果。
3、每个案件听证程序完整。和简易听证相比，集中听证虽然也起到提高诉讼效率的作用，但每一个听证案件的听证程序完整。集中听证通过精炼程序来提高效率，而不是像简易程序通过简化程序实现。集中听证中，听证员一般为三至七人，而非简易听证中二人即可。在听证前准备上，简易听证可以当天申请，当天召开，而集中听证因为要讨论多个案件，应提前向听证员介绍案情、需要听证的问题和相关法律规定。集中听证通过程序上的完整来保障听证各方权益，保障听证效果。
三、检察集中听证的价值
检察集中听证是检察听证制度的特殊形式，对践行全过程人民民主、兼顾公正与效率以及构建轻罪治理体系具有多重功能价值。
（一）是践行全过程人民民主的需要
践行全过程人民民主，就是要保证人民群众在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事业和社会事务。就检察机关而言，必须充分保障人民群众享有广泛参与和监督检察工作的权利。检察机关通过组织听证会，邀请来自于人民群众中的听证员，作为独立的第三方力量，当面听取当事人、案件承办人及其他人员的陈述，提出客观、中肯的处理意见，为检察机关执法办案提供重要参考，切实增强人民群众参与感、获得感和安全感。检察机关还可邀请人大代表旁听听证会，甚至邀请人大代表作为听证员参与听证，积极拓展人大监督检察工作的渠道，充分体现了检察机关作为党绝对领导下的政治机关、法律监督机关和司法机关，坚持人民代表大会制度、深入践行全过程人民民主、自觉接受人大监督的政治自觉、思想自觉和行动自觉。
（二）是在程序上兼顾公平公正与高效便捷的需要
检察听证制度的初始功能在于改变检察机关以往行政化、书面化、封闭化的办案方式，通过一定程度的诉讼化改造，以达到司法公正、保障诉讼活动顺利进行、最大程度实现公平正义的目的。实践中，检察听证确实取得了非常良好的办案效果。但组织召开听证会，从审批决定、制定听证方案、确定参加人员、发布听证公告到正式召开往往耗时较长，承办检察官也需投入比日常办案更多的时间精力，从而客观制约了检察听证的数量和检察官组织召开听证会的内在动力。为了充分发挥检察听证作用，切实落实最高检“应听证尽听证”要求，需要在保障听证效果的基础上提高听证效率。集中听证正是这一现实需要的产物，通过将多个案件听证程序集中优化，以实现听证效率的提高。
（三）是构建轻罪治理体系的需要
近年来，随着社会变迁、刑事立法调整，我国的犯罪结构发生了明显变化，轻罪案件迅猛上升，严重暴力犯罪案件持续下降，我国步入一个轻罪时代。在《2023—2027年检察改革工作规划》中，最高检明确提出构建治罪与治理并重的轻罪治理体系。轻罪治理的措施之一，就是要有针对性地加大对情节轻微的轻罪案件依法适用不起诉的力度。起诉权与被追诉人的人身自由密切相关，审查起诉环节是重要的廉政风险点。引入听证程序，既能通过释法说理、积极赔偿、司法救助等多元化手段修复社会关系，防止简单化地一诉了之，也能以公开促公正，防范化解轻罪治理中的廉政风险。轻罪时代，相对不起诉案件增多，听证的需求也增多。轻罪案件在程序处理上要体现效率优势，轻罪案件的听证也要体现效率优势，因此，将合适案件进行集中听证成为必然。
四、检察集中听证的困惑
当前，各地检察机关主动转变司法理念，不断探索将集中听证的方式应用到检察工作中，但是在听证工作具体开展过程中仍然存在不少问题和困惑。
（一）准备听证程序的困惑
1、如何确定案件类型。集中听证是将同类型案件集中一起举行听证，如何界定案件的“同类型”就成了检察机关首先要解决的问题。一种观点认为，“类案集中听证适用于同一罪名、行为类型相似且案件事实清楚、证据确实充分的数起案件”。比如多起交通肇事案、多起故意伤害案、多起民事行政监督案等等。只有同案件性质才有利于听证员一次性掌握多起案件案情，聚焦争议点，合理作出评议。同时，同案件性质才能实现对听证会上的多起案件进行比较，更好对检察机关办案进行监督。另一种观点认为，集中听证的同类型案件指同种拟处理决定的案件，不一定是相同案件性质。比如多起拟不起诉案。2023年9 月12日，内蒙古自治区通辽市开鲁县对三件拟不起诉案件集中听证，分别是钱某某盗窃案、李某某非法处置扣押财产案、赵某某交通肇事案，案件性质各异。
2、如何确定主持人。《听证工作规定》第十三条：“听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持”。集中听证有多个案件，如果多件案件同属一个检察官或同一办案组，那主持人当然就是该名检察官或该办案组主办检察官；如果多件案件分属不同检察官或办案组办理，此时主持人选就会产生争议。一种观点认为“该类案件不宜由单个承办检察官主持，应由业务机构负责人、分管副检察长、检察长等担任听证主持人”。各承办检察官介绍案情、阐述不起诉理由及法律依据，主持人针对类案罪名的入罪背景、类案处理的司法现状、相关司法性文件进行解读，最后进行法治教育。主持人负责掌控听证流程，承办检察官负责把控听证内容。比如2021年8月20日，湖北省武汉市汉阳区人民检察院对多起交通肇事案进行集中听证。听证会就是由检察一部主任主持，各案承办检察官逐案介绍基本案情。另一种观点认为，指定一名检察官专门负责集中听证主持，承担《听证工作规定》中主持人的全部工作。该主持人提前熟悉案情，了解需要听证的问题，会后将听取到的听证员意见反馈给承办检察官。如果听证过程中产生较大争议，则可转为普通听证程序，择日由承办检察官主持开展。
（二）设计听证程序的困惑
1、是否需要进行交互式发问和辩论。我国的检察权兼具行政权和司法权属性，其行政权运行特征明显高于司法权运行特征。引入检察听证的目的之一也是打破行政审批式办案的封闭性，让检察权更多地在阳光下运行。平等对抗是诉讼司法的典型特征，因此，为避免集中听证流于形式，就听证程序中要不要引入交互式发问和辩论有两种不同声音。一种观点认为，检察听证要向实质化方面改造，核心在于建立听证过程的对抗性，建议“可以在双方提问结束后设置辩论环节，围绕双方所提意见存在异议之处展开辩论”。因此，集中听证中要引入辩论环节，以确保听证不流于形式。另一种观点认为，集中听证的优势就是高效便捷，听证的案件也是事实清楚、简单、争议较小，没有必要再引入交互式发问和辩论，使整个听证程序冗长、拖沓。如有不清楚之处，听证员向当事人和其他参加人提问即可。
2、是否集中介绍案情、集中提问。集中听证包含不相关的多个案件，出于各案件独立性、保密性的考虑，在主持人确认了相关人员已经到场、宣布听证会程序和纪律后，就介绍各案案情、听证员了解各案情况是分别进行还是统一进行，实践中有两种不同的做法。一种方式是逐案介绍案情并提问，其他当事人退场回避。比如某市印发的《刑事检察部门案件听证实施办法（试行）》规定的集中听证流程是：首先主持人宣布参加人员名单、权利义务告知及会场纪律；然后主持人介绍案件1情况，法警将其他犯罪嫌疑人带出听证室，犯罪嫌疑人1发言，听证员发问；再是将嫌疑人1带出听证室，将嫌疑人2带进听证室，进行案件2介绍；最后听证员集中评议，嫌疑人集中发表最后陈述意见。另一种方式是统一介绍案情、统一提问。主持人一次性将多个听证案件案情介绍完毕，再由听证员就这几起案件中不清楚之处提问。因为所有案件一起介绍，所以全部当事人全程都在听证室内，无需离席退场。比如上述内蒙古通辽市开鲁县检察院的集体听证，主持人就是集中介绍完三件案件后，听证员重点对其中1件进行了提问，三名嫌疑人全程都在听证室内。
（三）保障听证效果的困惑
1、是否有凑数听证之嫌。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出“引入听证等方式审查办理疑难案件”。检察听证上升为党中央对检察工作的制度性要求，成为检察机关的一项重要政治任务。中央文件要求将听证引入疑难案件办理，将争议较小的轻罪案件纳入听证是否有凑数听证之嫌。近年来，检察听证率虽然不是最高检确定的案件质量主要评价指标之一，但听证数仍然是业务数据分析中一项重点关注数据。不少省级院把听证率纳入当地特色指标予以考核，基层院可能更加关注听证数量的增长，而忽视了听证的过程性价值。集中听证以其简便高效、一次听证多个案件的特点，容易成为凑数听证的重灾区。
2、听证员的不同意见如何处理。听证会的重要作用之一就是听取听证意见，作为检察机关处理案件的参考。如果听证员同意检察机关的拟处理意见，那么皆大欢喜，案件办理顺利推进。如果听证员不同意检察机关的拟处意见，或者听证完毕后检察机关又改变了拟处意见，导致跟听证员意见不一致，这种情况该如何处理？当然，《听证工作规定》第十六条明确：“拟不采纳听证员多数意见的，应当向检察长报告并获同意后作出决定”。但这一程序是封闭的，听证员并不知晓，只能被动接受决定。承办检察官是否向检察长汇报，检察长是否认真研究听证员的意见，程序上无从保障。
五、检察集中听证的可行性分析
检察集中听证中虽然面临上述问题和困难，但实践中的蓬勃开展积累了不少经验，进一步加强理论研究，检察集中听证制度将日趋完善。
从实践中看，各地检察机关有关检察集中听证的丰富实践为这一制度的正式建立奠定了基础。2021年10月15日，在以“检察听证”为主题的第三届新时代检察工作论坛上，最高人民检察院鼓励各地开展类案集中听证。自此，各地纷纷就召开类案集中听证开展了积极探索。在听证案件类型上，不仅有危险驾驶案、非法捕捞水产品案、故意伤害等等刑事案件，还拓展了其他案件类型，比如吉林长春市南关区人民检察院就信用卡诈骗行刑反向衔接系列案举行集中听证。在听证程序上，不仅有统一介绍案情的实践，也有逐案介绍的探索。在听证员的选择上，不仅有听证员库成员，还有人民监督员、人大代表、政协委员、社区代表。各地检察机关的积极探索成效初显，这为检察集中听证制度的研究和具体构建提供了坚实的实践基础。
从理论上分析，检察集中听证制度可试可行。《听证工作规定》中并没有明确出现检察集中听证制度的表述，但也没有绝对限制听证集中召开。《听证工作规定》第十五条规定了普通听证的程序，即“听证会一般按照下列步骤进行”，这说明检察机关开展听证工作可以根据实际需要来变通一般步骤，在特殊情况下叠加优化部分工作流程是被允许的，所以检察集中听证制度的施行于法有据，并不违反相关规定。此外，同类型案件听证程序具有相似性，相同步骤自然可以合并进行。集中听证的案件简单不复杂，在做好提前沟通的基础上，让听证员一次性评议多件案件成为可能。
六、推进检察集中听证的基本路径
检察集中听证中虽然面临上述问题和困难，但实践中的蓬勃开展积累了不少经验，进一步加强理论研究并改进工作，检察集中听证制度将日趋完善。
（一）明确集中听证的案件类型
同案件性质、同拟处理决定的案件是集中听证中的标准“类案”，也是目前集中听证案件的主流，能最大化体现集中听证的效果。此外，“类案”范围不限于此，不同案件性质、同拟处理决定的案件也是集中听证中的“类案”。集中听证多为案情简单、证据充分、争议点不大的案件。虽然案件性质不同，但听证员了解的难度并不大。同种处理决定有相同的审查思路，也可相互比较。以相对不起诉为例，共同审查点都有犯罪情节是否轻微、是否退赃退赔、是否与被害人达成和解、个人家庭情况等等。在前述开鲁县集中听证的三起案件中，盗窃案金额不大，交通肇事案刚达追诉标准，非法处置扣押财务案金额不大且嫌疑人家庭情况特殊。三起案件虽然性质不同，听证员仍可通过这些情况对案件严重程度进行比较，从而作出评议。
实践中，检察机关在四大检察领域都有集中听证的探索。理论上，各检察业务条线都可推行集中听证。但考虑到集中听证的必要性标准不好把握，容易陷入虚化、凑数、被滥用的境地，因此，建议先在刑事相对不起诉案件中试行。待试行成熟、完善经验后再推广到其他类型案件。检察权运行中司法属性特征模糊，行政权色彩浓厚，办案方式具有审批性、封闭性特点。突出表现在公诉权行使方面，审查起诉的尚可在法院接受公开审判，审查不起诉的则在检察环节就作出终局裁决。因此，“检察权运行适度司法化是合乎法律公正和效率价值的现实选择，检察机关在作出程序性裁判之前，应当先履行法定程序听取各方意见”。建议在作出不起诉决定前，必须召开听证会听取意见。
不起诉决定有三种情形，其中法定不起诉和存疑不起诉一般争议性较为突出，适合运用普通听证程序。相对不起诉案件一般案情简单、事实清楚、证据确实充分，适合进行集中听证。在轻罪治理背景下，相对不起诉也是三种不起诉情形里最多的一种，更有必要实行集中听证来提高效率。如C市B区检察院，2023年不起诉案件193件325人，其中法定不起诉3件5人，存疑不起诉29件50人，相对不起诉161件270人。相对不起诉案件占了绝大多数，适合以集中听证的方式听取意见。
（二）明确集中听证的主持人
由业务部门负责人任主持人、承办检察官介绍案情的模式当然可以使集中听证顺利进行，但业务部门负责人工作繁忙，偶尔担任一次尚可，如果常态化开展听证的话，可能会分身乏术。同时，一场听证牵扯多名检察官，有违集中听证便捷、高效的原则。因此，指定一名检察官专职主持不失为一个好办法，这种方式的好处有三点：一是符合最高检培养专门听证人才的导向。“在检察听证中，听证主持人必须具备良好的组织能力，对于听证程序和基本过程了如指掌，准确把控听证程序的进度，保证听证会的顺利进行”。我国全面推进检察听证制度时间较短，检察官习惯了传统的办案模式，对听证会的掌控力不足，最高检因此提出要建立具有听证掌控能力和调研能力的专门听证人才队伍。专案专办，专门主持，有利于听证人才的培养和锻炼。二是避免长期以来学界对承办检察官当主持人属于既当“运动员”又当“裁判员”的诟病。在传统听证中，听证主持人具有独立性，听证主持人应为中立裁判者的角色。如：《中华人民共和国行政处罚法》第64条规定，听证主持人必须为非本案调查人员。当然，检察听证是检察官公开履职的一种方式，不涉及职权分离，其目的也有别于传统听证。然而，如果有一种方式既有利于案件办理又有利于听证中立，无疑是一种更好选择。三是解放各承办检察官，让他们更专注案件办理，更有动力将案件提交听证。
（三）明确集中听证的流程
集中听证聚焦简单、争议较小案件，为了流程顺利推进，没有必要设置交互式发问和辩论程序。如果在听证过程中发现争议较大，则可转为普通听证程序。
集中介绍案情比逐案介绍案情更加高效，具体选择哪种方式，应根据案件类别来确定。一般来说，同案件性质、同拟处理决定的案件可考虑集中介绍案情。因为此种同类型案件的案情可以用同一套法律语言表述，只是其中影响定罪量刑的关键点不同而已。检察机关甚至可以用列表形式将各案关键点集中呈现，方便听证员直观量化比较。比如：多个故意伤害拟不起诉案。关键点可能有伤情、凶器、手段、起因、认罪悔罪表现等等。通过表格形式，听证员可以从整体上对多个案件予以重点掌握。此种情形下，集中介绍案情的优势比较突出。
对不同案件性质、同拟处理决定的案件，一般采取逐案介绍的方式更佳。因为不同性质的案件，影响定罪量刑的关键点不一样，集中介绍不利于听证员了解。比如：前述开鲁县集中听证的三件案件，盗窃案重点需关注金额、手段、退赃退赔情况等等，交通肇事案需重点关注伤情、肇事行为、赔偿情况、被害人意见等等，非法处置扣押的财产案重点需关注涉案金额、处置手段、处置原因等等。此种情形下，听证员不能像前述情形中那样进行直观比较了解。掌握案情的难度增大，采取逐案介绍的方式更好。
无论采取哪种方式介绍、了解案情，听证当事人及相关人员都无需在听证过程中离席回避。因为集中听证一般属于公开听证，既然是公开听证，社会公众皆可旁听，还可进行网络直播，同场听证案的其他当事人自然也可旁听。
（四）加强与听证员的会前沟通和会后反馈
《听证工作规定》第十一条：“听证员确定后，人民检察院应当向听证员介绍案件情况、需要听证的问题和相关法律规定”。为了保证听证效果、保障听证实质化进行，首要前提就是让听证员提前充分了解案情。尤其是在集中听证中，听证员要一次性听证多起案件情况下，提前对案情的熟悉程度将直接决定听证的实质化程度。建议会前将基本案情介绍在进行脱密处理后传给听证员了解，听证员如有阅卷要求，属于公开听证范畴的案件也可安排。江苏省检察机关正在试点探索基于互联网的检察听证员管理应用，力求在互联网上实现听证员工作信息化，有效衔接听证员信息系统和检察业务应用系统。如试点成功，以后相关案情信息就可联网推送，更加高效便捷。
进一步完善会后反馈机制，对听证员意见及时反馈，杜绝“一听了之”。对于多数听证员意见与检察机关拟处意见不一致，且承办人拟不采纳的，应当提交检察官联席会议讨论。会上可邀请持不同意见的听证员参加，听证员可再次发表意见，充分阐明观点。检察官联席会议拟维持承办人意见的，应当向听证员解释说明。听证员仍然坚持自己意见的，再向检察长报告。如有必要，可提交检委会讨论。如果听证会上多数听证员意见与检察机关拟处意见一致，但会后因情况发生变化，可能要改变原决定时，应当要告知听证员，并向其解释原因。如果听证员仍坚持原意见，则承办检察官应按前述意见不一致的情况处理。总之，应充分尊重和重视听证意见，让集中听证程序更趋实质化。
七、结语
检察集中听证是对检察听证制度的丰富和发展，是实现司法公正和司法民主的重要内容，是实现公民权利救济和制约公共权力的有效途径，符合法治发展的规律和趋势。和普通听证相比，集中听证在充分保障当事人和听证员权利的同时，更加高效便捷，是兼顾公正和效率的典范。刑事相对不起诉案件是集中听证的最佳适用案件类型，在轻罪治理背景下，检察机关可在刑事相对不起诉案件中大力推广集中听证的运用。加强理论研究，不断丰富完善，使检察集中听证真正发挥出高效便捷地促进司法公正、司法民主、司法和谐的制度优势。
