论行政公益诉讼高质效办案
摘 要：高质效办案件是新时代检察履职办案的基本价值追求。以最高检给定的标准为纲，从一般标准下的“负面清单”、有代表性高质效案件“正面清单”入手，构建简便、易操作、符合本地特点的行政公益诉讼案件的高质效标准。以可诉性为核心，开展行政公益诉讼办案工作；以可诉性为牵引，倒逼行政公益诉讼的精准性提升。
关键词：行政公益诉讼 高质效办案 标准构建 可诉性
高质效是当前检察工作中的“热词”。2024年2月，怀着深入全面理解高质效办案的期许，笔者拜读了中国检察出版社的《高质效办好每一个案件》一书，收获颇丰，感慨良多。借由读后感受，在此，对行政公益诉讼的高质效办案做粗浅探讨。
一、高质效办案的提出
党的十八大以来，伴随着党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，党的检察事业欣逢最好发展时期。2021年6月，党中央第一次专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。2022年10月，党的二十大报告第一次专章部署“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，并强调“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。
2023年3月，在全国检察机关学习贯彻全国两会精神电视电话会议上，最高检新一届党组强调坚持“高质效办好每一个案件”。2023年7月，在大检察官研讨班上，最高检应勇检察长再次强调，让“高质效办好每一个案件”成为新时代新征程检察履职办案的基本价值追求，为当前和今后一个时期做好检察工作提供了遵循。习近平总书记反复强调“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，要求“所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作”。最高检党组提出的“高质效办好每一个案件”，就是要“通过检察履职办案，在实体上确保实现公平正义，在程序上让公平正义更好更快实现，在效果上让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义，做到检察办案质量、效率、效果有机统一于公平正义。”
二、行政公益诉讼高质效办案存在的问题
行政公益诉讼司法实践中，在围绕“高质效办好每一个案件”开展办案活动的同时，还面临诸多问题。
（一）高质效标准问题
厘清何为高质效案件，是高质效案件办理工作的前提和基础。在全国检察长会议上，应勇检察长明确强调，“办案中，重在以可诉性来提升精准性和规范性”，这是对公益诉讼高质效办案要求的高度概括。最高检第八检察厅以“可诉性”为核心，将公益诉讼案件的高质效标准区分一般标准和有代表性标准。即，以应勇检察长提出的符合“有适格的监督对象、有公益损害事实、行政行为的违法性和有法律授权”四要素以及“依法办、无瑕疵、效果好、各方公认”作为一般标准，以最高检雪樵副检察长在历次督导会上强调的精度、难度、效度作为有代表性高质效案件标准。
一般标准，是行政公益诉讼履职办案中应当努力达到的标准，是无论大案、小案中都可以实现的标准。但其中，“效果好”的具体标准是什么？在不同案件中可能有不同的表现，所以实操中还有一定的困难。有代表性高质效案件标准，是在高质效案件基础上“好中选优”或“优中选优”，是办理重大复杂、有影响力的行政公益诉讼案件的更高标准。同一般标准一样，在实际操作中，对具体程度、深度不易掌握。
（二）尚无立案标准
行政公益诉讼聚焦于国家利益和社会公共利益的保护，但何为公共利益？达到何种程度方可称之为公共利益？何种程度的侵害可称之为“侵害社会公共利益”？这些都是基层检察机关在司法办案中经常遇到的问题。由于缺乏立案标准，往往检察机关仅能“凭感觉”立案。但，对于立法者或最高司法机关而言，如何通过立法或司法解释明确行政公益诉讼立案标准，确存在较大难度，毕竟“公共利益”涵盖的内容太过广泛，情形不一而足。
（三）监督精准性问题
在行政公益诉讼案件中，精准性主要体现在精准立案、事实认定、法律适用准确、检察建议内容可操作等方面。实践中，还存在立案把关不严、事实认定粗糙、检察建议内容的可操作性不强等问题。最高检第八检察厅厅长徐向春厅长在接受《人民检察》访谈时指出，“面对‘高质效办好每一个案件’的工作要求，检察公益诉讼办案实践中仍然存在‘硬骨头案’和有影响的案件不够多、‘搭便车’、办‘凑数案’等现象未完全消除、能力建设远不适应实际需求等影响案件质效的突出问题。” 徐向春厅长指出的“凑数案”，就是典型的精准性不够的案件，归根结底，是未能正确统筹“有质量的数量”和“有数量的质量”的关系，与控数量、提质量、增效果的原则要求不符。
值得注意的是，近两年的办案实践中，检察机关在诉前结案后公益损害事实再次出现的情形大量出现。对此，检察机关应当如何处置？目前存在一些问题。最高检发布的典型案例显示，针对同一监督对象、同一监督事实的案件，可以“重开”诉前程序，直接提起行政公益诉讼。但在具体的办案中，部分审判机关对此不予认可，其认为在检察机关已经依法结案的情况下，应当重新立案，再次履行诉前程序后方可提起诉讼。面对此种情况，由于目前仅有最高检典型案例为遵循，尚无其他规范性文件作出规定，因此检察机关在遇到审判机关不予认可的情况下，只能选择重走诉前程序。
（四）提起诉讼的问题
最高检提出“以诉的确认体现司法价值引领”，经过诉前检察建议督促，行政机关仍未履职整改到位或查明虚假整改、敷衍整改、拖延整改的案件，要敢于起诉、坚决起诉。行政公益诉讼办案的关键在于可诉性，应当在立案、诉前程序、起诉等各个环节以可诉性为标准、标尺，不具有可诉性的，原则上不予立案、不予制发检察建议，当然更不能起诉。2023年，全国检察机关共立案办理行政公益诉讼案件16.8万件，其中提出诉前检察建议11.6万件，提起行政公益诉讼1276件。起诉案件偏少，无外乎以下原因：其一，行政机关收到检察建议后，全面依法履行监管职责，国家利益和社会公共利益受侵害的状态已不存在，故不符合提起行政公益诉讼的条件；其二，办案中，在认定被监督对象、公益损害事实、行政违法行为等方面存在错误或瑕疵，致使案件不能或不宜起诉，强行起诉将面临败诉风险。
三、行政公益诉讼高质效办案的实现路径
笔者认为，着眼于构建高质效案件明确易操作的标准和全面聚焦可诉性，是实现行政公益诉讼高质效办案的有效路径。
（一）高质效案件标准的构建
从最高检层面看，总体性的、概括性、递进式的高质效办案标准体系的雏形已基本形成。同时，最高检第八检察厅指出，在一般标准构建时，可以探索通过反向排除方式列举典型低质效案件清单，确立负向评价标准，从正反两方面为高质效公益诉讼案件“画像”，构建符合本地特点的公益诉讼高质效案件标准。从这一指示精神中，我们读出两个关键词，即“负面清单”“本地特点”。最高检在正面评价上已经给出全国检察机关适用的递进式高质效标准，则如何在负面清单和本地特点方面发力，是落实高质效办案的着力点。
我们认为，在以最高检标准为纲的前提下，可以从以下方面构建“负面清单”。
1.一般标准下的负面清单
（1）证据形式过于单一的案件。《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十四条规定，人民检察院办理公益诉讼案件的证据包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、专家意见、勘验笔录等。办案实践中，书证、物证等两类在案件中通常均具备，但既为高质效案件，则需拔高要求，增加证据种类。增加证据种类不是要求做无用功，不是为增加而增加，而是为进一步确保事实认定准确，不出差错。
（2）违法事实成立，但不足以认定为“侵害社会公共利益”的案件。以办案实践中最常见的固体废物违规随意堆放类案件为例，仅仅是占地面积较小的非危险废物堆放在建设用地之上，那么难以认定为“行政机关怠于履行监管职责，侵害生态环境和资源保护领域的社会公共利益”，更谈不上高质效案件。类似情形的低质效案件，还有偶发性轻微的污水管网溢流生活污水，食品经营中的仅是无经营许可证或仅是工作人员健康证过期，文物保护领域中的短期内存在的文物有少量杂草，等等。
诚然，有人会提出何为“占地面积不大”？何为“轻微的”？关于这一问题，就牵涉到行政公益诉讼的立案标准问题了。我们认为，在无立案标准的情况下，我们主张以“常人常识”为立案参考标准，即在面对某种违法事实时，检察机关认定其是否侵害国家利益或者社会公共利益、可否立案调查时，应当以一般社会大众的认知来做出判断。当然，对于那些看似违法事实轻微的情形，需通过专业意见来加以确定的，应当启动委托程序，以专业意见服务办案。
（3）检察建议不够精准的案件。首先，关于监督对象的问题。《人民检察院公益诉讼办案规则》第72条规定，人民检察院认定行政机关监督管理职责的依据为法律法规规章，可以参考行政机关的“三定”方案、权力清单和责任清单等。故在行政公益诉讼办案中，应当以可诉性为核心标准，“精准锁定某个具有履职违法性（或不作为）、能真正解决问题的行政机关，不宜简单适用属地责任，也不宜将只具有宣传教育职能的基层属地政府作为监督对象。”仅具有宣传教育职能的行政机关，在可诉性方面目前还存在较大争议，故凡此类案件，难称之为高质效案件。其次，监督内容的问题。严守检察监督边界，是最高检对行政公益诉讼案件办理中的重要要求之一。行政公益诉讼办理中，对于检察建议的制发内容而言，“若过于宽泛，缺乏针对性和可操作性；若具体而微，有过分干预行政权之嫌。”因此，凡此类行政公益诉讼案件，不应认定为高质效案件。
2.有代表性高质效案件“正面清单”
上文提到，有代表性高质效案件是在高质效案件基础上“好中选优”或“优中选优”，是办理重大复杂、有影响力的行政公益诉讼案件的更高标准。我们认为，可以从案件本身和服务大局两方面着手构建有代表性高质效案件正面清单。
（1）解决“老大难”问题的案件
为了办准案、办好案，在遇到重大复杂案件时，我们通常需要投入较多办案精力。因此，对于案件本身而言，那种精准制发检察建议并取得较好监督效果，解决人民群众日常生活中“老大难”问题的案件，可作为有代表性高质效案件。
笔者参与办理的某污水直排破坏生态环境行政公益诉讼案件中，遇到一个非常棘手的问题，也就是在案涉现场所属行政区划方面，存在较大争议。案涉现场虽常年污水直排，当地居民向相关部门多次投诉，但鉴于存在行政区划方面的争议，并无行政机关介入监管，因此成为附近居民心中的“老大难”问题。A街道办坚持认为现场归属于B街道办管辖，而B街道办认为应当由A街道办管辖。办案人员先后赴民政、规划和自然资源、档案馆等部门查询相关资料，未得到可靠证据。在调查工作进入“死胡同”后，办案人员决定组织争议双方、城市管理、住房和城乡建设等部门召开听证会，当面听取各方具体意见。但经听证会，管辖权问题仍未解决。办案人员再次前往案涉事实现场，走访附近老人，从其处获取更多的关于行政区划变更的历史经纬，并固定其言词证据，作为证人证言。同时，邀请民政部门的资深老同志赴现场，进行实地查看。而后，办案人员再次组织召开听证会，最终界定了现场所属行政区划，检察机关遂制发检察建议，督促履职。整改中，行政机关共投入78万元，建设管网1200余米，安装路面水篦子约50个，改善了附近2万余居民的居住和出行条件，群众满意度较高。我们认为，该案中，检察机关在投入较大精力办理，解决了长期困扰当地居民的“老大难”问题，可据此认定为有代表性高质效案件。
（2）服务当地大局的案件
习近平总书记强调：“无论形势如何变化，政法机关全心全意为人民服务的宗旨不能变，捍卫党的领导和人民民主专政的国家政权、维护党和国家工作大局的使命任务不能变。”最高检童建明副检察长在为《高质效办好每一个案件》一书中指出，“检察机关要紧紧围绕党和国家的中心任务、首要任务，在法治轨道上维护稳定、促进发展、保障善治、守护民生，以高质效履职办案的实际行动践行对党忠诚。”我们时常关心关注的政府工作报告、党代会报告等，对“党和国家的中心任务、首要任务”都有明确表述。诚然，国家有国家的大局，国家大局之下有各地结合自身情况落实中央部署的具体举措。
我们认为，作为地方检察机关，在工作视野上，应当聚焦所在地方的政府工作报告等官方文件，从而明确工作方向和应当注意的一些政策问题。同时，紧扣最高检发布的年度工作要点，找准工作要点与政府工作报告的结合点，并以此开展案件办理。如此，既履行检察监督职责，又服务地方工作大局，亦可称之为“双赢”。
（3）获评典型案例的案件
案件具有示范引领作用，则此类案件可称之为有代表性高质效案件，但为何“示范引领”？可能标准很多，但有一个较为清晰的、便于操作的标准，那就是获评典型案例。此处的典型案例是广义的，当然包括指导性案例、参考性案例。
习近平总书记指出，“一个案例胜过一沓文件”，这一论述阐述了案例在发挥社会治理中发挥的独特作用。最高检童建明副检察长指出，“检察指导性案例是为民司法、服务大局的重要‘检察产品’。”那么，如何打造典型案例，在此不做具体讨论，但应当说，解决“老大难”问题的案件、服务当地大局的案件、助推中央督察问题整改的案件、推动行业建章立制的案件，在获评典型案例的“概率”上往往要大于其他案件。
（二）以可诉性倒逼精准性
前面我们提及起诉率不高的问题，其原因之一是检察建议的精准性不够。实践中，可以逆向思维来应对之，即以可诉性倒逼精准性提升。“案件进入诉讼程序后，能够促使检察机关进一步深入思考和研究如何更有针对性开展调查取证、更合理精准确定诉讼请求、更充分履行出庭职责等，不断提升办案活动的精准性、规范性，有利于推动检察公益办案各环节质效的全面提升。”可诉性包括主体适格、公益损害事实成立、行政机关存在违法履职行为等方面。最高检第八检察厅徐向春厅长在接受最高检厅长网络访谈时指出：“切实抓好线索评估、立案、调查取证、提出检察建议、提起诉讼等各个办案环节，提升案件办理的法治化、专业化、精细化水平，做实做细做强各个办案环节。”我们认为，可以从以下方面把握、提升可诉性。
首先，案件调查是基础。查清公益损害的事实是迈出可诉性的第一步。调查中，要充分、细致，不能仅凭几张现场图片、几段现场视频便制发检察建议。对需要定性或者定量的情形，应当及时邀请专业人员予以鉴定评估。其次，确定是否未依法履职是关键。这其中，认定行政机关的监管职责是重中之重。《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十二条 规定：“人民检察院认定行政机关监督管理职责的依据为法律法规规章，可以参考行政机关的‘三定’方案、权力清单和责任清单等。”循此规定，我们只需要逐一查找便可，但实践往往是“丰富多彩”的，总会有些“闹心”情形出现。比如，电动车换电柜监管类案件，由于涉案情形较为新颖、复杂，在确定监督对象上确有难处。那么，实践中，我们可以将综合监督管理部门作为监督对象，以推动问题整改，或者“拆分”涉案事实，将核心部分作为监督点，比如把涉及电池行业的监管作为核心点。再次，诉求应包含于检察建议内容之中。诉求所涉问题未包含于检察建议内容之中的起诉，可视为未经诉前程序的起诉，如此以来，将存在较大败诉可能。应当注意的是，有人认为，检察建议内容中的宣教类内容不具有可诉性。我们认为，宣教类内容是否均不具备可诉性，不能一概而论，应当视宣教类内容与公益损害之间关联度而定。最后，对于符合起诉条件的案件，要敢于诉、善于诉。起诉是程序的要求，是法律赋予检察监督的“硬手段”，亦是检察机关提升自身办案能力的重要途径。对于符合起诉条件的案件，应大胆起诉。当然，起诉中在沟通协调、请示汇报、出庭答辩等方面可能会遇到各种难题，如何做到“善于诉”，值得思考和不断摸索。
（三）培育典型案例
办案中，应当树立案例案例意识，主动改变一些工作惯性，在线索摸排之初就要评估研判成案后的价值，瞄准高质效案件这一目标。摸排线索时，应当结合最高检案例发布计划、检察机关部署的各专项监督活动、中央及当地政府的工作报告等，开展谋划和办理。同时，注意梳理提炼案件中涉及的法律适用争议问题，争取获评指导性案例。案件办理时，严格遵守各项办案规定依法办案，同时，充分运用磋商、听证、“益心为公”志愿者等手段和资源，以办准案、办好案。行政机关在整改中，如遇需检察机关协同的事项，应当积极予以协助，这既是确保案件质效的必要举措，也是办案行政公益诉讼案件的应有之义。案例撰写时，严格按照最高检对体例的要求撰写，同时应当注意区分成效总结类、经验总结类、法律适用类，根据侧重点的不同进行重点着墨。
