禁猎区域划定无序扩张的反思和重构
冯华 张海鹏*
摘 要：近年来，随着国家对生态文明的重视及新冠疫情的影响，对野生动物保护日益重视，野生动物的生存状况也逐步改善。然而，一些矫枉过正的举措却让人不安，影响法律和政策的顺利实施。在行政违法行为犯罪化的背景下，禁猎区域等前置性行政规范已成为构成犯罪的要件，加之缺乏对野生动物致害行为的保障机制，导致无序扩张的禁猎区域对广大农民群众的生活造成困惑和不利影响，进而可能影响到乡村振兴的实现。有鉴于此，本文以行政违法犯罪化为切入点，结合禁猎区域划定的现状，分析禁猎区域无序扩张的隐忧，进而对禁猎区域进行合理重构。
关键词：禁猎区域 行政违法行为犯罪化 反思
一、行政违法行为犯罪化背景下，对前置性行政规范限制的必要性
自1997年刑法典颁布以来，立法机关通过适时出台刑法修正案，不断扩大刑事处罚的范围。刑法的目标逐渐转变为通过刑罚手段强化政府的行政管理、公共安全风险防范及抽象危险法益的前置化保护。与此同时，行政违法行为犯罪化的领域不断扩大，入罪门槛逐渐降低。以《刑法修成案（十一）》为例，该修正案修改、补充刑法30条，充分考虑了刑法与野生动物保护法、生物安全法、传染病防治法、药品管理法等相关法律的衔接问题，针对相关的行政立法的修改进行了积极的回应。如针对新冠疫情背景下全国人民代表大会常委委员会通过的《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，在《刑法》第341条第3款新增了非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪。
值得注意的是，由于《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称“《野生动物保护法》”）将禁猎区禁猎期禁用工具或方法的规范主体下放至区县级，加之最高人民法院《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》将部分狩猎行为规定为行为犯，造成作为前置性的行政规范标准对犯罪的成立起着决定性的作用，成为了事实上犯罪成立的构成要素。以非法狩猎罪为例，对一个完全刑事责任能力人而言，只要满足了在禁猎区（期）使用禁用工具（方法）要求，就符合非法狩猎罪的犯罪构成要件，即成立非法狩猎罪。因此，对于禁猎区（期）等前置性行政规范需合理限制，否则极易抹杀行政处罚与刑法规制的界限，降低刑事处罚的门槛、极易导致群体性入罪，人为创造出社会的不稳定因素。
二、危害野生动物犯罪中禁猎区域划定的现状
（一）禁猎区域划定的目的和意义
野生动物栖息地是指野生动物野外种群生息繁衍的重要区域。为保护野生动物及其栖息地，《野生动物保护法》设立了“自然保护区域”及“禁猎区、禁猎期”制度。《野生动物保护法》第12条第2款规定“省级以上人民政府依法划定相关自然保护区域，保护野生动物及其重要栖息地，保护、恢复和改善野生动物生存环境。对不具备划定相关自然保护区域条件的，县级以上人民政府可以采取划定禁猎区、规定禁猎区等其他方式予以保护”。从上述规定可以看出，首先，自然保护区和禁猎区禁猎期（以下简称“禁猎区域”）的设立是为了保护、恢复和改善野生动物生存环境，换言之，若某区域并非野生动物的生存环境，即无划定自然保护区和禁猎区域之必要。其次，自然保护区与禁猎区域的划定应当具有“相当性”；根据相关法律的规定，涉及濒危野生动物的自然保护区指的是野生动物“天然集中分布区域”，故禁猎区域也应当是野生动物天然集中的区域，像人类集中的城镇就不宜划为禁猎区域。再次，自然保护区和禁猎区域存在一定的位阶关系，故只有不具备划定自然保护区条件的，才可以划定禁猎区域，故禁猎区域的划定从范围、期限、对人的限定均应小于自然保护区。
（二）禁猎区域划定的现状：无序性和扩张性
虽禁猎区域的划定应以野生动物的天然集中区域为基础，且在地域范围、期限、对人的限制等方面均应弱于自然保护区；同时，禁猎区域系犯罪的前置性行政规范，关系到行为人的人身自由的剥夺与否，故在设定的时候需格外审慎。但令人遗憾的是，现实中有关禁猎区域的规范大多数却未考虑到上述两个因素，呈现出扩张性和无序性。笔者以“禁猎区”为关键词检索，发现仅有浙江新昌县、莆田市涵江区等为数不多的几个区县市兼顾野生动物种群的种群分布，将禁猎区域限定为“自然保护区、森林公园、风景名胜区、县级湿地”等野生动物的天然集中分布区域；其余大部地区将整个区县级行政区域全部设为禁猎区域，如重庆市的合川区、铜梁区、长寿区、潼南区、巴南区、南岸区等地，上海市的南汇东滩、奉贤区、崇明区、金山区等地；而包括湖北省、广东省、北京市、沈阳市、大庆市等在内的多个省份及大中型城市更是将整个省、整个市全部设定为禁猎区。且不说将人类集中活动区域——城市设定为禁猎区域的合理性与否，单单禁猎区域划定的扩大化就为非法狩猎的群体性入罪、野生动物致害的赔偿难题埋下了伏笔。
三、禁猎区域无序扩张的隐忧
（一）行政违法行为“过度犯罪化”背景下的群体性入罪
行政违法行为犯罪化是1997刑法以来的趋势，近年来食品药品、野生动物保护等问题的突出使上述趋势更明显，更呈现出 “行政违法行为过度犯罪化”的特征，这不仅不利于实现保障公民自由权利的价值的实现，反而还可能引发新的社会风险。以与禁猎区域类似的禁渔区域为例，在2020年6月至10月公安部的“打击长江流域非法捕捞专项行动”，重庆市渝北区检察院共受理非法捕捞水产品案件354件。其中，少于0.5公斤（不含）的案件共120件，占比33.89%；0.5公斤至1公斤（不含）的案件共52件，占比14.68 %；5公斤以上的案件仅29件，占比仅为8.19%。2021年8月至2023年2月，重庆市巴南区人民检察院受理非法捕捞类案件33件56人，其中初中文化21件36人，小学文化11件13人，务农的5件7人，很多案件都是犯罪嫌疑人文化程度低，法律意识淡薄，在河边用网子捕到1-2公斤鱼就被举报，巴南全境自然河流又都属于长江支流，都在法律保护范围之内，这样刑法打击面就扩大了。此外。通常，非法捕捞渔获物5公斤以上的行为才可能被判处监禁刑，大量不可能被判处监禁刑、使用行政处罚就足以规制的行为人进入司法程序，在耗费司法资源的同时也使大量行为人被烙上“刑事处罚”的印记，使本人及其子女在公务员考试、教师、银行、国企等招聘方面以及参军入伍等遭受限制，这种大量轻微违法行为入罪行为无疑是将上述群体推向了社会的对立面，增添了社会的不稳定因素。
与上述群体性入罪伴随的是部分极端轻微的案件进入司法程序，这不得不引起我们的深思。巴南近三年办理的非法狩猎6件12人也基本是情节轻微的，典型如李某某非法狩猎案中，李某某仅猎捕了5只“三有”鸟类，因案发地长寿区全区属于禁猎区、李某某使用的弹弓属于长寿区规定的禁猎工具，故最终李某某被以非法狩猎罪定罪量刑。王某某为保护农作物而使用诱捕网非法猎捕野生“狸猪”一只，因案发地巴南区全区属于禁猎区、王某某使用的诱捕网属于巴南区规定的禁猎工具，故最终王某某被以非法狩猎罪定罪量刑。这些极端案件的出现是群体性入罪的一个缩影，一定程度上体现了行政违法行为“过度犯罪化”下对公民权利和自由的漠视。
（二）野生动物致害的赔偿机制缺乏可操作性，且维权难度较大
虽野生动物资源均属于国家所有，但包括《野生动物保护法》在内的法律法规对野生动物致人损害的后果却没有规定对应的赔偿机制，只是笼统的规定了补偿和保险机制，且无可操作性的细化规范。《野生动物保护法》第19条规定“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。”但令人遗憾的是，作为《野生动物保护法》的具体细化，《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》（以下简称“《保护条例》”）却将适用补偿机制野生动物的范围缩减至国家和地方重点保护动物，将其余可能致人损害的非国家、地方重点保护动物排除在外。该《保护条例》第10条规定“因保护国家和地方重点保护野生动物收到损失的，可以向当地人民政府野生动物行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定给予补偿。”
上述补偿机制存在以下问题：一是上述《野生动物保护法》及《保护条例》使用补偿机制而不是赔偿制度，这与野生动物资源的国家属性不符，也与动物致人损害民事责任承担的一般原理不符，受害人的权益难以得到全面的维护。二是上述法律法规只是进行了原则性的笼统规定，缺乏具有操作性的指引，而地方政府由于重视程度不够，地方性的实施细则难以及时出台，如本市对于野生动物致害的补偿机制就尚未制定相应规范。三是受害人往往系农民等文化水平较低的群体，乡村干部对相关规定的宣传也不尽详明，因此会导致受害的农民群体无处主张权利，进而引起受害群体对国家保护野生动物政策的不理解。如罗某某危害珍贵、濒危野生动物案中，七旬老汉罗某某就是因为鸟类吃了其赖以生存的蔬菜，因不知道如何维护自身权益，故采取使用网具阻拦鸟类的不当方式，结果捕获了国家重点保护鸟类触犯法律被追究刑事责任。
（三）现行禁猎区域划定影响农民群体及乡村振兴
近年来，国家对生态环境的高度重视。因而，各地政府对环境保护的层层加码，禁猎区域的全行政区域化也就不足为奇。在全区全市乃至全省均被设为禁猎区域的背景下，以各种鸟类为代表的野生动物种群的数量快速增长，进而威胁到人类传统的活动领域。如鸟类将养殖户的鱼吃光，野鸡将农民的种子吃光，野猪出没啃食庄稼甚至伤人也屡屡见诸于报端。
如前所述，由于国家对危害野生动物犯罪的严厉打击，加之现行法律法规对野生动物致人损害规定的原则性和模糊性，使得处于广大禁猎区域的人民群众特别是农民对野生动物侵犯合法权益行为时的无可奈何。出现了农民处于弱势地位，对野生动物危害庄稼的行为打不得、杀不得的窘境，甚至出现了野生动物侵占人类生存领域的“怪象”。如樊某某危害珍贵、濒危野生动物案中，樊某某因该案被罚款并判刑后，其表示今后宁可让承包土地荒芜也不会再种植蔬菜等经济作物以防再次触犯法律从而得不偿失。虽樊某某的只是个案，但却反映出农民群体在野生动物侵害其合法权益时的无助和弱势。乡村振兴战略是十九大报告提出的国家战略，其主体当然是广大农民群体，若农民群体面对野生动物的袭扰时束手无策，甚至农民赖以生存的土地都要被野生动物侵占，不仅乡村振兴无从谈起，广大农民的生存环境也值得担忧。
四、禁猎区域的重构
（一）禁猎区域的划定应以野生动物的重要栖息地为依据
野生动物保护的重要目的在于维护生物多样性和生态平衡，故保护野生动物的重点在于保护野生动物种群的延续，以确保其维护生态系统平衡的功能。因此，保护野生动物种群生息繁衍的区域即野生动物的重要栖息地是关键所在，故而以野生动物重要栖息地为基础规划出禁猎区域是比较科学可行的方法。如可对黑龙江省扎龙国家级自然保护区、湖北神农架国家级自然保护区、江苏大丰国家级自然保护区、四川卧龙国家级自然保护区、贵州威宁草海国家级自然保护区、青海可可西里国家级自然保护区等六个野生动物栖息地设置为禁猎区域。再如，可将农业部2017年12月13日公布的四川省诺水河水獭重要栖息地等33处水生野生动物重要栖息地设为禁猎区域。各地方政府可以野生动物的天然集中分布区域及重要栖息地为依据，科学合理有度的划分禁猎区域，而不是简单一刀切的将整个行政区域均划定为禁猎区。
同时，野生动物的集中分布地和重要栖息地并非一成不变的，野生动物的物种、数量、分布、迁徙洄游通道及人工繁殖情况也是一个动态变化的过程，要建立对上述因素的日常动态监控体系，建立健全野生动物栖息地为核心的档案和数据库，每三年组织野生动物及栖息地的普查制度，根据普查结果适时调整野生动物重要栖息地的名录，进而调整禁猎区域的范围。
（二）禁猎区域的划定需兼顾人类生存与野生动物保护的平衡
随着人类活动的扩张，野生动物的栖息地呈收缩趋势。从人类的发展历程来看，野生动物活动范围和人类活动范围是此消彼长的关系，到目前形成了三种区域。第一种是野生动物主要栖息地，如各种自然保护区；第二种是人类主要活动区，如城镇、村庄；第三种是野生动物和人类重叠区域，如偏远农村及农田。上述区域均系漫长的历史形成的，有其客观的原因，因此，不宜以一刀切的方式简单粗暴的将包括人类主要活动区域在内的全部设立为禁猎区域。在保护野生动物的同时应该适当兼顾世代居住的当地人民群众。一般来说，只有在野生动物的主要栖息地对野生动物开展猎捕和杀害，才可能对野生动物的种群安全造成威胁，才可能破坏生物多样性，才具有严重的社会危害性，才值得刑法保护。而对人类主要活动区及重叠区域实施猎捕行为，不足以对野生动物种群安全造成威胁，也不可能影响生物多样性，不值得刑法保护。故对不同区域，宜对野生动物采取分级保护的措施，在野生动物主要栖息地，可采取最严格的刑法保护野生动物的种群安全；对人类聚积的城市及农村（城市内的森林公园等除外），不宜动用法律手段给予野生动物特别保护；对于人类与野生动物重叠的区域，不适宜采取刑法手段对野生动物予以特别保护。
（三）关于禁猎区域划定的设想
以人为本是人类发展的根本目的，野生动物作为生态环境中的重要一环，其生态价值的根本也是为人类发展而服务。因此，不能因噎废食，片面追求野生动物的保护而致广大人民群众的自由权利于不顾。在当前司法解释将非法狩猎等危害野生动物犯罪确定为行为犯的前提下，只能对禁猎区域进行限制，才能平衡人与动物的矛盾，进而在保持生物多样性与生态平衡的同时保障人类的正当权利。具体措施为：1.提高涉刑禁猎区域制定主体的级别。可借鉴禁渔区域划定的经验做法，在承认已有禁猎区域划定的基础上，将涉及刑事追究的禁猎区域划定及禁用工具认定的权限提升至省级行政主管部门，防止区县级地方行政主管部门由于人员、技术、能力等方面欠缺导致的一刀切现象，从根本上杜绝前文例证中弹弓打鸟被判刑的极端现象再次出现。2.以活动区域对野生动物繁衍生息的重要程度以及野生动物与人类活动范围的重叠程度，借鉴对自然保护区的划分思路，将禁猎区域分为核心区、缓冲区及一般区域，对不同区域野生动物采取分级保护机制，对危害核心区域野生动物的可采取刑法手段、对危害缓冲区和一般区域的不宜采取刑事手段。3.对禁猎区域的划定采取动态调节机制，根据野生动物种群、数量、生存环境及分布情况，建议相应档案和数据库，并根据野生动物的种群和数量变化情况，合理调节禁猎区域的范围及禁猎区域中核心区、缓冲区、一般区域的范围，以期对区域内的野生动物种群合理保护。
结语：野生动物保护和人类的发展是生态平衡天平的两端，向任何一方倾斜都会导致整个生态平衡的破坏。正由于过去人类活动无节制的扩张，才导致了目前需对野生动物予以特别保护。但是，在保护野生动物、确保其生态价值的同时，也应该兼顾到人类发展的根本目的，不能顾此失彼，造成人民群众的不安进而影响社会的稳定。
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