崔晓燕

　　《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的出台是检察机关的重大机遇,也是严峻挑战。检察机关应以此为契机,深入推进检察监督工作创新,积极探索检察监督的新形式新途径,切实增强检察监督的实效性。党委政法委是党领导管理政法工作的职能部门,政法委执法监督和检察监督同是政法领域执法司法制约监督机制中的重要组成部分。如何改进检察监督运行方式,健全政法委执法监督与检察监督协作配合机制,形成监督合力,是当前值得研究和探索的一个重要课题。

　　一、政法委执法监督和检察监督比较 

　　《关于党委政法委员会对政法部门执法活动进行监督的规定》明确，“党委政法委作为党领导管理政法工作的职能部门,对政法部门执法活动进行监督,是党领导管理政法工作的重要形式,是党内监督的重要内容”。检察监督是“人民检察院对国家机关、国家工作人员和公民是否遵守法律实行专门监督的一项法律制度，主要表现为对诉讼活动的监督”。从二者的工作内容来看,既有相似之处,也有明显区别。

　　1.相同之处。一方面,二者的监督对象具有同一性。政法委执法监督是对政法部门的执法活动进行监督,检察机关也是对公安、法院等政法部门的诉讼活动进行监督,二者的监督对象主要都是其他政法部门。另一方面，二者的监督范围具有同一性。根据《关于加强党委政法委执法监督工作的意见》、《关于党委政法委员会对政法部门执法活动进行监督的规定》,政法委执法监督主要针对各政法机关在执法司法活动中是否出现违法行为。“具体到地方,主要针对乱收滥罚、超期羁押、刑讯逼供、滥用强制措施以及在取保候审、保外就医、监视居住、减刑、假释等执法环节中的违法问题。”检察机关则根据《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》等法律、司法解释对其他政法机关的执法司法活动是否合法进行监督。如监督侦查机关是否应当立案而没有立案、监狱和看守所是否虐待被监管人、审判机关判决、裁定是否畸轻畸重等等。可以看出,二者监督范围都包含监督政法部门秉公执法、公正司法。

　　2.不同之处。政法委对政法机关的监督,从性质上讲属于党内监督的组成部分,从层级上讲是领导者对被领导者、上对下的监督。这种监督没有固定的法定程序,具有“上命下从”的性质,监督效力较强。检察监督是检察机关对其他政法机关的平等主体的监督,是一种权力制衡、防止权力滥用的基本方式。检察机关的监督手段具有司法属性,由法律特别规定。如对公安机关立案侦查活动进行监督、对刑事犯罪提起公诉,以及对诉讼过程中违反法律的情况进行监督、对于审判机关确有错误的判决、裁定进行抗诉等。虽然检察机关有法律特别规定的监督手段,但由于与监督对象处于相同层级,又是一种程序监督，因此监督意见最终能否被采纳并不确定。如刑事抗诉,最终是否改变原判决结果,仍然是由审判机关决定。

　　二、政法委执法监督和检察监督协作配合的必要性和可行性

　　1.是完善执法司法制约监督体系的重要举措。2020年8月,中央政法委召开会议强调,“要把加快推进执法司法制约监督体系改革和建设作为政法领域全面深化改革的重要抓手,加快构建与新的执法司法权运行模式相适应的制约监督体系,不断提升执法司法公信力”。在执法司法制约监督体系里,“要求完善党对执法司法工作的领导监督机制,尤其要进一步完善党委政法委领导监督制度机制,具体要求加强党委政法委执法监督,提高规范化监督质效”。对检察监督,执法司法制约监督体系要求推动检察机关法律监督职能进一步强化,促进“四大检察”全面协调充分发展。政法委执法监督和检察监督同属党和国家监督体系,职能不同,侧重点各异。两种监督方式只有加强协作,才能助推执法司法制约监督体系的进一步完善,实现国家治理体系和治理能力现代化。

　　2.是落实党的绝对领导的内在要求。根据《中国共产党政法工作条例》，政法工作必须“坚持党的绝对领导,把党的领导贯彻到政法工作各方面和全过程”。党委政法委通过执法监督职能实现党对政法工作的全面领导和监督，通过执法监督发现问题，帮助政法机关解决困难，从而保证党的方针政策在政法领域不折不扣地执行。因为政法委属于党委部门，政治属性较强。如果没有具体的带有法律属性的工作载体，政法委的领导容易泛泛而空洞，没有落脚点。执法监督正是政法委一项法律属性极强的重要工作，它使政法委对政法工作的领导有了具体的切入点和着力点。检察机关作为政法部门的一员,应自觉接受政法委领导,将检察监督嵌入到执法监督之中，协调配合开展好对政法机关的法律监督，将党的领导切切实实地落实到政法工作的方方面面。

　　3.是利用优势互补实现监督效果最大化的有益尝试。政法委执法监督除对检察机关以外,还有对审判机关、侦查机关以及刑罚执行机关等的监督,这与检察机关的法律监督在监督范围和对象上存在共性,故双方协调配合有着现实可能。同时,两种监督的差异性使得双方可以取长补短,协调配合实现监督效果最大化。对政法委来说,人员数量和专业性是制约其开展执法监督的一大难题。以区县级政法委为例,执法监督工作统一 由执法监督部门开展,而执法监督部门的人员一般只有数名,很多还不具有法学专业背景。监督的对象是各政法机关,每个政法机关都有种类繁多的不同执法司法工作,监督难度可想而知。对检察机关来说,最大的困难是平级监督带来的其他政法机关配合度不高的问题,最大的优势是监督的专业性。检察机关根据监督事项的不同分设不同部门,检察人员分类管理,检察官必须通过司法考试。因此,双方的不足正好可为另一方的优势补强,二者协调配合必然会促进监督工作更上新台阶。

　　4.是政法工作实践经验的总结提炼。实践中,政法委和检察机关已有很好的协作尝试,为双方进一步常规化的合作提供了有益探索。案件评查是执法监督的一种传统方式,通常由政法委统一组织领导,抽调公、检、法、司工作人员和有经验的律师组成评查小组,调取案件卷宗,对案件在实体和程序上是否合法、是否有瑕疵等问题进行评查,形成评查报告。检察机关作为评查小组一员参与其中,既协助政法委圆满完成案件评查工作,也为自身开展法律监督发现线索。此外,2021年全国开展的政法队伍教育整顿工作中,查纠整改环节的法律监督专项检查由政法委领导,检察机关具体实施,开启了双方协同监督的新形式。以重庆市B区为例,在区委政法委的组织领导下,区检察院开展了刑事、民事行政、刑事执行等多个专项法律监督。仅刑事执行一项，检察机关就向区司法局发出纠正违法通知书5件，检察建议1件，向区公安分局发出纠正违法通知书3件，成效明显。工作开展中,各政法部门全力配合,监督进展十分顺利。政法委通过审核监督方案、审议监督结果,全面把控监督目的、方式,充分了解了政法各部门的案件办理情况。政法委执法监督和检察监督协调配合开展已作出有益探索,有必要总结经验形成常态化的协作机制。

　　三、政法委执法监督和检察监督协作配合中存在的问题

　　在政法委和检察机关的交流配合中,充分发挥了政法委执法监督职能和检察监督职能,实现优势互补,取得良好实效,但是也反映出一些问题。

　　1.思想认识不足。由于政法委与检察机关监督的主体和地位不同,双方的观念和认知也囹圄局限。政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门,是实现党对政法工作领导的重要组织形式。检察机关是政法部门的一员,处于接受政法委领导和监督的地位。一般来说，协作双方应是平等主体，否则就没有协作基础。就政法委和检察机关来说，检察人员也会普遍认为检察机关只有被动听从、接受政法委领导，不会有主动寻求合作的想法。这种认识片面放大了政法委执法监督和检察监督的区别，没有看到二者在监督目的和监督对象上的一致性，从而导致政法委和检察机关在履职上各自为政，没有有意识地推动和促进两种监督方式有机融合、协调开展。

　　2.衔接部门不统一。检察监督权分为刑事法律监督、民事行政法律监督、刑罚执行监督等等多种监督权,分别由不同部门具体履行。一般检察机关需要对外联系对接的事项都会归口一个部门,统一对外联系协调。如与人民监督员联系工作由人民监督员办公室负责,需要邀请人民监督员参与监督工作,就向人民监督员办公室提出申请。人民监督员办公室再向司法行政机关提出申请,负责人民监督员来院参加监督的各种事宜。如果没有统一的衔接部门,在需要对外联系协调而又涉及检察机关内部多个部门时,就可能出现检察机关内部多头联系,导致工作无序混乱。政法委和检察机关的监督合作正是这样的一种情况,政法委执法监督由执法监督部门负责,而检察机关的监督工作是多头负责,不能一对一对接,必然不能实现高效常态化的衔接。

　　3.衔接程序不规范。党委政法委执法监督的依据严重依赖党内法规、党内规范性文件和工作惯例,相关工作程序、工作模式、工作方法、法律文书等缺乏规范性。根据相关规定,执法监督一般采取执法检查、案件督办、案件及有关政策法律问题协调、案件评查、重大执法司法活动和事项报告备案等方式进行,但具体如何开展没有明确规定,缺乏微观上的操作性。检察机关的法律监督由法律规定,有法定的程序,有规范的文书,有一个非常严谨的履职过程。因为政法委执法监督工作的规范性不强,而双方协调配合共同开展监督工作更是一个探索中的新举措,因而衔接程序不可避免有不规范之处。

　　四、政法委执法监督和检察监督协作配合的路径

　　1.转变思想观念,树立检察机关和党委政法委协调开展监督工作的意识。政法委虽然是党领导和监督政法工作的职能部门,但和各政法部门的工作目的一样，都是为了“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业,创造安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境,增强人民群众获得感、幸福感、安全感”。党委政法委执法监督虽然是高位阶监督,但也是为了促进执法司法公平公正，解决执法司法不公、不廉、不作为、乱作为等问题。检察法律监督虽然是平级监督,本身也要接受政法委监督,但监督目的与政法委执法 监督具有一致性。因此,双方都应转变思想观念,协调配合开展法律监督工作,实现双赢多赢共赢。尤其是检察机关,更应主动向政法委汇报履职中发现的问题,积极推动协同开展法律监督工作。

　　2.确定衔接部门,统一开展与政法委执法监督的协调对接工作。检察机关内部应像人大代表联络和人民监督员工作一样,指定一个固定的部门负责与政法委对接执法监督工作。从部门工作职责和之前的工作联系来看,由案件管理部门负责该项工作较为合适。一方面,案件管理部门是检察机关内部的案件质量监督部门,通过发挥流程控制功能、预警功能、规范执法功能、质量管理功能,实现对检察执法的全程、动态、实时、直接的监督。案件管理部门统管检察机关全部业务工作,了解整体业务情况,熟悉业务流程,适合作为业务部门的牵头部门与政法委协调开展各类监督工作。另一方面,案件管理部门在参与政法委牵头的案件评查中积累了经验。案件评查是案件管理部门的一项基本职能,因此,在政法委执法监督开展的案件评查中,检察机关一般是由案件管理部门与之对接。根据每次监督内容的不同,再选派检察机关对应的业务部门派员参加。因此,无论从部门职能职责还是实践经验来看,指定案件管理部门作为牵头部门与政法委衔接执法监督相关事宜较为合适。

　　3.建立协作机制,规范开展与政法委执法监督的协调配合工作。检察机关在派员参加政法委组织的案件评查、个案监督之外,更应与政法委就专项法律监督工作建立协作机制。专项法律监督工作由政法委组织、领导,检察机关具体负责实施。首先,检察机关内设各业务部门向案件管理部门提出拟实施的专项法律监督计划,案件管理部门整理形成全院的监督计划报政法委。监督事项最好刑事检察、民事行政检察、刑罚执行检察至少各有1个,时间在前三季度每季度至少开展1次。或者一次性同时开展三项监督,实现对政法部门执法司法监督全覆盖。政法委结合自身掌握的问题较多、意见较为集中的案件类型,综合研究确定全年监督事项和监督时间。其次,每次监督工作开展前,由检察机关提交监督方案。方案包括监督对象、监督事项、监督方式、监督时间、需要监督对象提供的案卷材料和配合事项等等,报政法委审批后实施。监督完毕后形成专项报告,经检委会审议后报政法委。最后,针对监督检查中发现的违法违规问题,检察机关依法向相关单位发出纠违通知书、检察建议，发现的司法人员违法违纪线索,上报政法委统一处理。

　　4.营造监督氛围,政法委加强对检察机关开展监督工作的领导和支持。政法委要多支持、关心检察机关工作,为其创造良好的工作条件,营造良好的工作氛围。开展专项监督前,政法委可牵头召开动员部署会,引导各政法部门和办案人员端正思想、消除顾虑,如实提供案卷材料,积极配合监督检查。在监督工作开展中,政法委也可派员参加检察机关的审查工作。既可以使政法委工作人员熟悉检察业务,通过审查了解其他政法部门工作,进一步提升法律专业能力,又可对检察工作进行监督和知道,协调解决困难和问题。总之,通过专项监督工作的规范开展,政法委“以监督促监督”,逐步建立起支持检察机关加强法律监督工作的长效机制,在政法部门营造积极配合监督的良好氛围,使执法监督和检察监督真正形成合力。

　　五、结 语

　　党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,明确了加强新时代检察机关法律监督工作的路线图、任务表,赋予了新时代检察机关法律监督更重责任。促进政法委执法监督和检察监督的协调配合,这既是加强党对政法工作绝对领导的重要举措,也是贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》、加强检察监督的重要方式。虽然政法委执法监督与检察监督存在诸多不同,但二者都是执法司法制约监督体系中的重要部分,都是国家确保执法司法公正廉洁、高效权威的重要抓手。应充分认识二者的统一性,进一步完善政法委执法监督与检察监督的协作机制,加强两种监督的有效衔接,充分发挥各自的监督职能,切实保障党中央决策部署的贯彻落实,促进依法行政、公正司法。