巡回检察视域下看守所检察改革塑造的理性进路
——派驻+巡回模式思考
王庆国
【摘要】《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出:“检察机关要充分发挥法律监督职能，为大局服务，为人民司法。”新时代人民群众对公平正义的需求发生了变化，他们要求公平正义是“看得见”的，需要其成为一种社会“必需品”。他们的目光逐渐聚焦于“高墙”内的情况，更加关注罪犯平时的教育改造情况以及刑罚变更执行情况，这就要求我们对看守所的监督模式也需要与时俱进的进行改革塑造，于是巡回检察制度进入了我们的视野。我们需致力探索派驻+巡回相结合的检察模式，合力做好看守所检察工作，为社会提供更优质的法治产品、检察产品。
【关键词】巡回检察 派驻检察 检察改革
新时代的巡回检察制度从监狱开始试行，并逐步推行到看守所监督领域。2018年5月28日，最高检印发《检察机关对监狱实行巡回检察试点工作方案》，铺开了对监狱实行巡回检察工作试点。2018年10月26日,《人民检察院组织法》修订通过，使得巡回检察在立法层面得以确认，并确立了对监狱、看守所等监管场所实行巡回检察和派驻检察相结合的检察监督模式，也明确了对看守所开展巡回检察的法律根据。2021年2月高检院第五检察厅20年刑事执行检察和司法工作人员相关职务犯罪侦查工作要点》指出:“全面推开看守所巡回检察，制定看守所巡回检察试点方案，指导试点省份积极探索，不断完善。在总结试点经验的基础上逐步在全国范围内推开看守所巡回检察。”看守所巡回检察工作逐步实行，并取得了一定成果。新时代巡回检察制度作为一种监督方式，创新发展于监江
狱巡视检察制度，借鉴于域外对监狱等监管场所的巡视制度，在我国实践中不断创新发展，试用范围不断扩大，职能功能不断扩充，愈发成为一种逐渐成熟的检察监督模式。在对看守所的监督过程中，如何利用“派驻”加“巡回”两种监督模式实现良性互动，达到“双轮驱动”的监督实效，破解看守所监督的“方程式”，值得所有执检思考。
一、看守所检察工作的特殊性
看守所隶属于公安机关，“侦羁一体”的体制使得看守所的权力张力较大，要完全将看守所剥离公安机关成为独立、中立性的监管场所暂无实现现实基础，但加强外力监督却是可行之策。看守所与监狱的羁押人员和管理模式存在很大的区别，派驻+巡回模式不能机械嫁接监狱模式，厘清看守所检察工作的特殊性才是创新看守所监督检察模式的基石，派驻+巡回模式需结合看守所的客观实际达到深度融合，优势互补。
（一）看守所羁押人员的特殊性
据相关资料统计，我国每年生效的刑事判决中，有六成左右为一年以下有期徒刑、拘役、管制或者缓刑，未决人员在生效判决前除取保候审、监视居住外都会关押在看守所，看守所还关押着余刑三个月以下的已决犯，在押人员的关押期限短四、流动性强，再加上关押期间刑事强制措施的变更，使得人员的流动性更大。在新冠疫情期间某些大型看守所还承担着集中隔离关押人员的职能，隔离结束后再羁押于其他监管场所，使得看守所关押人员的复杂性更强。
(二)看守所在押人员的权益保障要求高
根据“未经审判不得定罪原则”和无罪推定原理，看守所关押的大部分“未决犯”在经正式审判宣判有罪之前都是无罪人员，而看守所同时关押着刑期较短的“已决犯”，无罪人员和有罪人员在权力保障上具有很大不同。而公安机关由于负责抓捕羁押的职能属性，使得其具备权力管理的刚性，难免会侵犯到在押人员的合法权益。加之未决犯和已决犯的权益保障内容存在差异，有些人员需要及时的获得法律咨询和帮助，因此看守所对在押人员的权益保障要求相较于监狱更高。
（三）看守所监督管理的范围广
看守所检察监督参与了犯罪嫌疑人被刑拘、逮捕、审查起诉以及审判活动再到生效裁判的留所服刑、投送监狱等众多环节，几乎涵盖了诉讼的全过程。看守所监督管理也覆盖了场所安全情况、服刑改造情况、教育管理情况、职务犯罪监督情况等全方面的领域，涉及到被关押人员的生活、学习、教育各个环节，很多地方看守所的羁押量已经超过了管理的承受能力，加之驻所检察室负有对民警职务犯罪监督的义务，使得看守所检察监督范围非常广阔。
这些检察监督工作的特殊性决定了看守所的巡回检察不能照搬照抄监狱模式，需要结合自身工作特点，摸索出有针对性的工作方法。
二、看守所派驻检察制度实行中的现实困境
从1984年开始，全国各地陆续在监狱、劳教所和监管场所比较集中的地区设立派出检察院，在监狱、看守所和劳教所等监管场所设立派驻检察室，派驻检察逐步发展成为对监管场所刑罚执行和监管秩序监督的最重要和最主要的手段。③派驻检察在时间上能覆盖犯罪嫌疑人从入所到执行出所的全过程，从空间上可以监督被关押人员学习、生活、监管教育全领域，多年来也确实实现了“就近”监督的及时性和便利性，给被监管单位形成了一定威慑力。派驻检察能够及时接受举报、控告，发现监管过程中的违法问题，能就近掌握职务犯罪线索以及实现减假暂的同步监督。但派驻检察也存在一些弊端，一直被诟病的这些积弊也是采取“派驻+巡回”监督模式的重要考量。
(一)派驻检察监督存在同化弱化问题
派驻检察室与看守所的“粘连性”导致“监督权利长青苔”，加上执行制度的不当使得产生同化问题是很难避免的情况。党组不重视执检工作，执检部门人员结构老化严重，且派驻人员不实行轮岗制或者派驻时间过长，加上平时生活工作某些方面也依赖看守所提供物质条件，一些线索也依赖看守所提供，某种程度上的“合作”关系使得两者之间难免产生千丝万缕的联系，建立起了“熟人”关系，逐渐模糊了监督者与被监督者的界限。工作“打配合”，弱化了监督的底气和力度，不愿监督、不敢监督等情况严重制约了监督效力。弱化问题还表现在“灯下黑”效应，驻所人员长期呆在看守所，对于所见所闻习以为常，熟视无睹，敏感性不强，甚至把发现的问题都当成是正常现象不予重视。再者介入监督滞后和监督手段的缺乏，派驻检察人员对于刑罚变更执行的监督效果也较差。
（二）派驻人员存在工作懈怠问题
派驻检察室一般位于较偏远的看守所内，往往处于深山老林之处，与设立的检察院距离较远，不便于对其监督管理。久而久之，派驻人员工作不受监督，懈怠情绪严重。再者，平时工作内容重复单一，枯燥乏味，导致工作态度不认真、不负责，工作往往成了“走过场”，甚至有些检察室都不按期进行入所谈话、写检察日志等工作，等到巡回检察时递交上来一堆千篇一律的材料。另外派驻人员缺乏定期培训和进修，交流轮岗机会也较少，使得工作能力也逐步退化。长期存在的这种弊端导致驻所检察室逐渐演化成为检察院所谓的“养老”场所，派驻人员的工作能力和积极性都在下降。
此外，派驻检察这种“全天候”、“贴身式”的监督方式也会导致监督重点不明确，效果不明显。因此，对看守所监督模式进行改革塑造，对接新时代人民群众对法治的新期待，新要求，是亟待解决的事情。
三、看守所巡回检察制度的功能
巡回检察是检察机关坚持创新驱动的重要探索，是值得肯定的优质检察产品。其制度的优势主要体现在以下几个方面：
（一）发现问题，体现探针功能
发现问题是巡回检察的第一价值，尤其是发现司法工作人员职务犯罪线索。巡回检察制度设计的逻辑起点就是为了破除派驻检察“不识庐山真面目”的现实困境，有效化解“熟人效应”，破解“同化”监督难点。巡回检察本身就是带着问题去看守所，以解决问题为目的的一场监督行动，以全新的面孔集中优势精干力量，集中时间进行有针对性的检查，能解决派驻检察监督失之于宽、失之于空的问题。同时，巡回检察也能发现和解决派驻检察的问题并实现有效监督，巡回检察组从人才库中抽调人员参与巡回检察，驻所的检察官弱化了长期派驻于监管场所的观念，也丧失了长期固定与监管单位同吃同住的条件，有利于派驻人员转变思维方式，突破局限心理，不再把驻所检察室当成自己的“一亩三分地”，能从刑事执行的大视野中去思考问题。
（二）督促管理，体现监督功能
巡回检察的监督功能既体现在对外，也体现在对内。在对外的监督上，巡回检察的规格和力度会督促看守所加强管理，改进措施，执行与监督同时发力，同时做功，促进管理更加规范化。需要注意的是，巡回检察一定要树立“平等对话、共赢多赢”观念、“法律共同体”意识，不可“高人一等”，但要做到“技高一筹”。在巡回前要与被监督单位沟通，商量办公用房、办公设备、打印机等办公物资事宜，共同树立“检察就是支持，监督就是厚爱”的认识，获得被监督者内心认同。在对内的监督上，派驻人员会接受巡回检察组的不定期检察，能有效督促驻所人员认真完成日常工作任务，落实监督职责，由按部就班进入竞争转变，能调动工作积极性，主动思考和解决问题，并提升其在日常监督过程中的勇气和谋略。
（三）促进输出合格法治产品，体现治理功能
促进治理应是监督者与被监督者的共同目标，实行巡回检察能够及时发现监管部门的问题，并有效的集中提醒、集中整改、中纠正。巡回检察组在各个地方开展督查工作，集工作积极性强，监督的重点明确，能有效掌握各个监督单位的执法监督状态，发现执法标准不统一、不完善之处，可以联合多家部门召开联席会议，商议解决方式，进而进行落实贯彻，提升执行标准的统一性程度。从而实现了由自主管理向统一管理转变，由各行其是向整体统一过渡，实现法治标准的统一和完善，从而在整体层面上促进看守所向社会输出合格的法治产品↵。
看守所巡回检察目前已在多地试点，取得了一定的成效，但是也存在一些问题。巡回检察时间短，次数少，在短的时间内容易“走马观花”，要防止出现“打一枪换一个地方”导致检察问题不仔细，不深入，难以发现深层次问题的情况。另外，巡回检察的效能是逐级递减的，尤其是省以下的检察院刑事执行检察部门之间比较熟悉，检察队伍会担心被监督单位过于被动，迫于情面在检查问题中“避重就轻”,导致效果不佳。而组织高规格的巡回检察耗费的人力物力较大，并不是每一次都能达到这样的标准。再者巡回检察结束之后的整改落否实否满意，能成长效的是到位，效果是否此察也监督机制，还是未落形巡一个被实因检深刻的问题，因此巡回检察也需要派驻检察的基石作用，两者不可偏废。
四、看守所实行派驻+巡回监督模式的理性进路
人民的需求始终是检察工作创新发展的逻辑起点，但进入新时代法律执行和实施仍是亟待补齐的短板，检察机关发挥法律监督的作用还不够充分。因此2021年6月中共中央提出了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，指出要完善刑事执行和监管执法监督，健全对监狱、看守所等监管场所派驻检察与巡回检察相结合的工作机制。看守所实行好派驻+巡回监督模式，充分发挥“驻”的便利和“巡”的优势，双管齐下促进监督实效，需要做好以下几个方面的工作:
（一）做好传统业务，夯实派驻检察基础工作
派驻检察不能弱化。看守所的权益保障要求高，需要常态化的派驻检察室来完成。加上一些日常业务工作也需要派驻检察人员来做，比如入所人员的三日谈话，及时开展这项工作可以第一时间发现相关情况和掌握问题线索;又如羁押期限管理监督，需要即时的监督;再者在押人员也需要及时的法律咨询和约见会见，加上日常巡监、重大案件侦查终结前讯问合法性核查等工作都需要派驻检察室来完成。随着巡回检察重视程度的提高，不能弱化派驻检察的资源投入，派驻检察不仅不能废除，还应该加大力度做好这项传统业务工作。派驻检察的“同化”问题不是体制本身带来的，而是执行制度的方式不当造成的，派驻检察必须实行定期轮岗制，以防止长时间派驻带来的监督弱化问题。同时党组应加强对刑执部门的重视程度，投入人力财力的资源倾斜，让年轻人加入执检队伍，并经常组织业务能力培训。再者派驻检察是日常干预，也是职务犯罪侦查的“前哨”，派驻人员可通过长期关注监内重大事件、违法违法减假暂行为，控告举报材料等途径发现职务犯罪线索。可见驻所检察室还要助推看守所搭建罪犯权益保障综合信息平台，畅通服刑人员维权绿色通道，健全检察官约见谈话等制度。
（二）用好试点经验，发挥巡回检察制度优势
目前全国多地已开展巡回检察试点工作，可以多组织开展经验交流分享培训会进行业务学习和交流，发挥检察一体化制度优势，相互帮助，合作共赢。各地的试点经验告诉我们在巡回检察之前应该进行法规培训和沟通联系设备和配合事宜，并科学设置巡回方案和检查项目清单;在检查过程当中用好策略和智慧，重点抓虐待被监管人、徇私舞弊减假暂、滥用职权三种罪名，打开职务犯罪线索发现通道，盯紧关系犯、人情犯、金钱犯三类罪犯，可通过监视谈话，回看监控录像，回听会见录音，查询病例资料等捷径有效发现违规违法减假暂问题线索(其中阅卷应是主要手段)，同时可通过发放调查问卷、播放法制宣传片、发动罪犯举报等方法找到突破口，做到事半功倍的成效;在巡回检察后及时召开会议分析问题，总结经验，并向被监督单位书面反馈意见，问题应当具备针对性和改进的可能性，最好给出完善和改进建议，再根据“属地原则”将问题提交给当地检察机关，职务犯罪线索移交当地监委，做好“回头看”和督促落实工作。
（三）科学统筹规划，完善派驻+巡回衔接机制
派驻检察和巡回检察两种模式各有其优势和劣势，不可“油水分离”，要充分发挥“驻”的便利和“巡”的优势，一手抓巡回检察的创新，一手抓派驻检察的规范，把两者的优势结合起来，形成监督合力，发挥出“1+1>2”的效果。
派驻检察重事务性、程序性工作,要做好日常监督细节工作;巡回检察重深层次执法监督问题，侧重于办案，与最高检要求的“在监督中办案，在办案中监督”的理念相契合⑥。需要注意的是，派驻检察与巡回检察都是监督的两种方式，没有孰轻孰重之分，没有“谁更为重要”的说法，反而要想办法建立派驻+巡回两种制度的衔接机制，使得配合得当，形成合力。要建立派驻检察发现问题的上报、汇总、管理机制，派驻检察人员要对长期掌握的情况进行记录，并定期通报给巡回检察组，发挥好“桥梁”作用，以便为巡回检察分析研判、拟定方案，配合建立巡回检察办案模式。在巡回检察结束后，派驻人员要就检查反映出来的问题的落实情况进行重点监督，同时要反馈看守所的整改情况，巩固巡回检察成果，保证长效的监督效果。
（四）筑牢法治堤坝，用好顶层制度设计
要坚持深耕细作，做好立法顶层设计，将监督的法治网络越织越密。看守所监督长期用的两个文件是《看守所条例》和《看守所检察办法》，这两个文件需要根据时代进步更新完善内容和条款，并逐步推进《看守所法》和相关实施细则的出台，将巡回检察的方式方法以及派驻与巡回的相互配合衔接机制列入其中，让监督的每一寸边界都清晰明朗、深入人心。做好顶层设计应注重突出业务属性，规范好巡回检察的程序标准，尤其是巡回检察之后的整改落实和“回头看”工作必须予以重视，以免巡回检察工作成为“走过场”，避免监督过后又是“老样子”的情况出现。同时用好业绩考评，将派驻检察和巡回检察工作成效纳入考评内容，形成正向激励和惩罚机制，有效治理派驻检察消极懈怠的痼疾，防止巡回检察“走形式”。巡回检察最好的效果是上级院抽调人员组成检察组对某片区领域内的看守所定期和不定期进行交叉巡回检察，其规格高，监督效果好，威慑力强。可形成地方性的制度规定，每年择时实现这种巡回方式。
(五)注重人才建设，培育新生智慧力量
要抓实抓牢队伍建设这一“关键环节”，在赋予刑事执行监督部门巡回检察新的职能的同时，应该同步充实刑事执行检察部门的人员力量，近年来刑执队伍人员结构老化问题严重，年轻成员的加入会给监督工作带来更多的生机与活力，因此院党组必须提高对刑执部门的重視程度，在人才建设的资源倾斜上予以支持。同时要注重对于执检队伍的培训，加强学习，培育智慧力量，挑选政治担当过硬、专业能力过硬、自身素质过硬的人员加入“巡回检察人才库”，等巡回检察时从人才库中抽选力量。还应注重人才库的动态调整，实现优胜劣汰，在符合条件的情形下随时调入或调出人才库。在具体的巡回检察过程中，还可以借用“外部智慧”，邀请相关领域的鉴定人或专家参与巡回检察过程，充分借用行家里手解决遇到的专业性问题。
（六）插上科技翅膀，加强新时代信息化建设
根据最高人民检察院关于智慧检务建设的要求，要将巡回检察融入智慧检务建设的大盘子中，将人工智能与执检建设深度融合在一起，实现办事办案的信息化、智能化、科技化。一要运用好办案系统进行线上办案手段,推行办案模式,实现巡回检察办案化，提高检查的规范性、权威性;二是加快信息化建设，完善看守所与驻所检察室视频监控联网共享的信息化工作，实现信息共享，同时要依托人工智能、大数据等技术手段，开发智能辅助办案、辅助监督等软件，大力提升监督实效”。如山东省泰安市检察院将看守所的监控联网视频导入智能系统，利用人脸识别和智能行为分析技术进行自动筛查，一旦出现陌生人，在押人员肢体动作过大，无人监管等情况将自动报案，及时提醒检察人员。“科技”是第一生产力，要加强对信息孤岛的研究，推进“智慧执检”建设。
结语
新时代人民群众对法治的需求是全方面、全过程的，既注重形式，也注重实质;既关心结果，也关心过程。巡回检察是检察监督方式的重大创新，立足于满足人民群众新时代的法治需求，是中国特色社会主义检察制度的自我完善和发展。如何结合实际，因地制宜的用好派驻+巡回检察模式，既考验执检人的勇气，也考验智慧。看守所落实巡回检察制度应该放在检察工作大局、政法工作大局、党和国家事业发展全局上去考虑、定位和谋划，坚持党委、政法委领导，坚持党委组、检察长重视，才能取得更佳成效。看守所实行巡回+派驻检察模式能提升新时代检察机关的法律监督工作水平。在实践中要把两种检察模式发挥好，不断总结经验，不懈探索创新，努力为人民群众提供更为优质的法治产品、检察产品。
