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最高人民检察院发布第十七批指导性案例
检察建议制度所临困局之破解之道
李炎卓[]、冉海燕[]
摘 要：制发检察建议是检察机关依法履行法律监督职能的重要手段，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方式，同时也是新时代检察工作中协调四大检察全面、充分发展的重要抓手。但是我国当前的检察建议制度仍然存在检察建议法律效果刚性不足、检察建议必要性审查尺度难以把握、检察建议效果评估存在困难、督促落实的措施有限等问题。笔者针对上述问题，就所临困境的破解作出相应的对策分析。
关键词：检察建议制度 困局破解 对策建议
一、通过内外兼修方式提升检察建议的刚性
检察建议“刚性较弱”的特点是由内外两方面的原因造成的。内因在于《检察建议工作规定》本身在内容上未明确其“强硬属性”，其他法律也未跟进赋予检察建议刚性；外因包括检察机关对检察建议的重视不够、被建议单位对检察建议的认识不充分、重视不够。因此，要解决检察建议“刚性较弱”的问题必须对症下药，采取内外兼修的方式。
内修，具体而言就是从文书内容上下功夫，提升检察建议书本身的质量。一份检察建议书的内容一般包括以下几部分：一是案件来源，二是调查核实的事实及证据，三是经调查发现的违法问题及应消除的隐患，四是具体建议及其法律依据，五是被建议单位提出异议的期限以及回复期限...检察建议书的各个部分在释法说理方面均发挥着重要作用，如何达到“以理服人、一针见血地说出问题之所在”的效果，就需要承办检察官在证据核查、建议提出等方面作出努力，如果建议书中所提的问题客观、理由充分、建议实在且操作性强，被建议单位又有什么理由拒绝整改落实呢？
所谓外修，笔者认为包括以下两个方面：一是规范检察建议书文书的格式，统一检察建议书的封皮样式和规格，提升检察建议书外在的严肃性；二是，完善跟踪机制，用办案人员的行动向被建议单位表明检察建议的严肃性，引起其足够的重视。值得欣慰的是，最高人民检察院在今年对检察建议书的封皮样式及规格进行了统一，这改善了各级检察院、各地检察院“无规律地随意制作检察建议书”的情况，至少从外在上展示了检察建议文书的“正式性”和“严肃性”，从封面开始就给建议对象施以“震慑力”。另一方面，检察建议发出后，检察机关办案人员必须密切跟踪，及时了解整改进程，发现对方存在“故意拖延整改”等情形时必须予以提醒和警告，若被建议对象在整改过程中遇到困难，检察机关也应与其密切沟通和联系，协助其解决困难，推动整改进程。此即用办案人员的行动向被建议方表明检察建议工作的严肃性，从而引起其足够的重视，迫使其尽心尽力落实整改工作。
二、建立一套必要性审查的标准
必要性审查标准是指对某项行为或者某个文件的制定进行整体综合评估分析并得出是否存在作出某行为或制发某个文件必要的分析结果，所得出的结果依据的一系列指标就是必要性审查标准。具体而言，检察建议必要性审查标准就是指通过其判断有无制发检察建议必要的一系列参数指标，而判断的标准又在于是否达到了所设立标准的临界值。
近两年，最高人民检察院出台的很多文件都提及了检察建议问题，张军检察长也在多个场合强调检察建议工作的重要性，并做出了重要指示。最高检及各个省级检察院将检察建议工作作为各级检察院年度工作考核的重要指标，并鼓励、支持各级院在办案过程中对发现的问题向有关部门、单位、企业发出检察建议。初衷是好的，但在实施过程当中却变了味儿，很多检察机关为了年度考核成绩，盲目追求检察建议制发数量，希望以量取胜，以致产生了“滥发检察建议”的现象，浪费了大量的司法资源。出现滥发问题的根因就在于缺乏必要性审查机制和必要性审查标准，检察建议的制发全凭办案人员的主观判断，这种方式是极不科学的，也是不负责任的。
笔者认为，必要性审查标准的建立需要理清以下思路：第一，不同类别的检察建议由于内容方面存在较大差异，其相应的必要性审查标准应当也是不同的；第二，通常情况下，“量化”是很好的标准模式，但是检察建议由于其性质的特殊性，它不同于产品的生产标准，不能完全用“量化”方式来进行评价，但是，在评估必要性的过程中可以局部性地吸纳量化方式；第三，对检察建议制发必要性的审查不能完全依靠固有的必要性审查标准，还应当结合被建议单位的态度、整改难度等因素。例如，在事前沟通的基础上，如果被建议单位态度良好，其存在的问题也较轻微，那么，可以考虑暂不制发，由其自行整改。相反，若被建议单位态度强硬，很难期待其自行整改，此时，就可以发出检察建议。综上所述，检察建议必要性审查得出的结果是综合各方面因素进行分析的结果，需要相应的工作人员在审查过程中灵活变通、把握好尺度。
三、建立事前事后效果评估对比制度
事前事后效果评估对比制度是指对各类检察建议制发前及制发并整改后的问题改善情况进行对比分析的制度。既要求检察机关事前查明所存在的问题的实际状况，又要求检察机关事后紧密跟踪落实并对整改情况进行科学评估，通过这种“事前+事后”评估的模式掌握该份检察建议效果，改变越明显，证明该份检察建议的效果越好。事前事后效果的“差值”是体现检察建议质量、效果的重要参考。
建立该制度具有重要的意义：首先，可以督促办案人员事前认真调查核实、事后跟踪落实；其次，建立事前事后评估对比制度是新形势下做好检察建议工作所必须的，有利于充分发挥其检察建议工作“指挥棒”的作用；最后，检察建议工作涵盖四大检察各个方面，通过效果对比评估，可以及时了解四大检察工作短板，有助于全面推进四大检察工作。
笔者认为，建立事前事后效果评估对比制度应当注意以下几个方面的问题：
（一）事前评估阶段。
首先，办案人员必须深入了解案件详细情况，明确问题所在，挖掘问题背后深层次的原因。同时还要与被建议单位密切沟通联系，了解内部情况。有时由于办案人员知识局限性的问题，对于一些专业性较强的领域，可以邀请专家参与评估，或者召开联席会议协商讨论评估事宜。通过多方面合作、沟通的方式可以让事前评估更加科学化、合理化。
其次，办案人员前期取证时应当注意证据的留存和保管，通过拍照、复印等方式尽最大可能地保留整改前的状态，为事后效果评估对比提供参照依据。
最后，在针对问题提出建议时要进行充分说理，尽最大可能说服被建议单位，当然，对于被建议单位存在的异议要及时收集，待再次评估后给予回复。即在充分说理的基础上赋予被建议单位一定的发言权。
（二）事后评估阶段。
首先，办案人员必须本着严谨负责的态度在检察建议发出后全程跟踪管理，监督被建议单位整改落实的动态情况，适时开展阶段性评估。发现被建议单位怠于整改时要适时提醒，这是保证检察建议最终效果的基础。
其次，针对不同类别的检察建议，办案人员在评估时要熟练掌握不同的评估方法。具体而言：（1）对于再审检察建议，评估人员应当将再审后作出的判决或裁定与原判决、裁定结果进行对比，分析在原基础上改变判决、裁定的幅度有多大，是否达到了民事、行政裁判结果监督预期的效果；（2）对于纠正违法建议，评估人员应当对纠违后被建议单位在制度完善、加强管理等方面的措施进行掌握，并对整改后一段时间内，出现同类问题的情况进行考察，从而分析该份检察建议的效果如何；（3）对于公益诉讼检察建议，应当对检察建议发出后被建议单位“不作为”“乱作为”行为的整改情况进行评估。比如针对污染治理不作为行为发出的检察建议，就需要通过仪器或其他设备对污染体、污染地周边等区域进行检测，与事前所检测的结果相对比，从而得出污染情况有无得到治理、改善的结论。为防止被建议单位“应付性的整改”，评估人员还应当阶段性地进行检测，保证治理效果得到保持。同时，还应当对制发检察建议后的公益诉讼起诉率进行统计，掌握该类检察建议的整体效果；（4）对于社会治理类检察建议，应当通过考察、调研的方式对最初发现的损害社会公共利益、影响社会风气问题的现状进行掌握，分析相关管理部门的整改落实措施是否到位、相关管理人员在整改中是否严格履职。通过对比整改前后的实际情况，分析是否仍存在损害公共利益或影响社会风气的可能性，通过对相关因素开展综合性考量得出效果评估结果。必要时，还可引入第三方评估。
最后，应当制作一套涵盖加分与减分项目明细的评分标准参考规则。针对每一份发出的检察建议，在事前事后实地取证、考察、调研、对比分析的基础上，评估人员还应当对照评分标准给出一个效果评价分。效果评价分可以反映该检察机关各类检察建议工作的质量和效果。通过效果评价分的分布情况还有助于明确该机关检察建议工作下一步的努力方向，为领导决策提供指导。
四、进一步探索跟踪落实机制
制发检察建议的过程就是检察机关在司法办案当中摸排线索、查找问题、发现问题、提出对策建议、跟踪落实整改、评估整改效果的全过程，制作好一份检察建议书然后发出去并不意味着一次检察建议工作的结束。一份好的检察建议除了要求检察建议书内容质量高（问题准、建议有针对性、科学合理、具备可操作性）以外，还要求检察机关办案人员有着强烈的责任心，在发出检察建议后能紧密跟踪被建议单位的整改动态情况，实时了解整改进度，发现问题及时指出，收到异议及时反映，配合、支持被建议单位进行整改工作，最终保证整改效果达到最佳。
最新出台的《人民检察院检察建议工作规定》（2019版）第二十四条规定：“人民检察院应当积极督促和支持配合被建议单位落实检察建议。督促落实工作由原承办检察官办理，可以采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式，并制作笔录或者工作记录。”本条只用了简单的数十字对“检察建议发出后应当进行督促落实”相关问题一笔带过，并未对具体的跟踪落实工作方法进行阐述，这也造成办案人员在实际工作中不爱发挥主观能动性去想办法，只套用文件中所提的“询问”、“走访”等方式了解整改落实进度，最终效果并不理想。笔者认为，必须要完善跟踪落实相关机制，以下两个方面是做好检察建议跟踪落实工作所缺乏的必要机制，应当尽快完善：
第一，建立负责人对接机制。良好的沟通是解决一切问题的必要前提。检察建议工作中有的办案人员很难找到被建议单位的整改负责人，对方单位的主要领导都会像打太极一样推卸责任，以致造成双方沟通存在问题，无法推进督促落实工作。“特别是当涉案人员为单位主要负责人时，最终可能导致建议内容无法落实、执行”。[]在此机制下，送达检察建议后，被建议单位必须明确整改负责人，并报给制发单位。此外，为了增强检察机关的专业性，同时保证其他单位对检察建议工作的支持与配合，检察机关应当主动与一些行业主管部门适时召开联席会议，增加与行业主管的沟通交流。[]
第二，开展阶段性效果评估，并提交报告。结合笔者所在检察院的检察建议工作实际情况来看，有的检察建议发出后取得的效果并不好，原因是多方面的，既有办案人员责任心不强、跟踪督促不够造成的，也有被建议单位重视度不高、拖拉怠于整改造成的。如果建立阶段性效果评估机制，一方面可以督促办案人员紧密跟踪整改，另一方面还可以向被建议单位施压，迫使其不断推进整改工作，用阶段性效果保证最终整体效果。
检察建议工作在开展过程中虽然困难重重，但它在检察机关履行法律监督职责的定位上，至始至终都将扮演着重要的角色，是国家治理体系中的重要一环。尤其是在当前全面推进依法治国、加快法治政府建设、法治社会建设大背景之下，“对于那些可以‘温柔地解决’的问题，在目前社会的法治水平下，一味采用强势手段，实际效果未必到位。”[]因此，发挥好它的作用，利用好它的价值，可以取得意想不到的效果。检察人应树立信心，完善好检察建议制度，开展好检察建议工作。