社区矫正决定主体疑难问题研究

                                   社区矫正决定主体疑难问题研究
                                                     重庆市黔江区人民检察院  王郑琦
     社区矫正是刑罚理论与实践的新发展，二十世纪八十年代，包括缓刑、假释、社区服务等之类的社区矫正方式，在西方发达国家内己被越来越多的人所接受和认可。而在我国，社区矫正起步较晚，这方面的理论与制度建设还处在探索阶段。自2003年正式启动社区矫正试点工作以来，各地积极开展工作，逐步建立了社区矫正组织机构等一系列制度，创造了各具特色的社区矫正经验与模式，矫正罪犯效果良好，取得了初步成效。
     社区矫正的决定主体在社区矫正主体中处于核心地位，是社区矫正其他工作得以顺利开展的前提条件之一。社区矫正决定主体是否合理，关系着我国整个社区矫正制度的合理性建构。本文拟以社区矫正的主体问题为中心，探讨我国社区矫正的相关问题，以期有益于我国社区矫正制度的完善。
一、社区矫正的决定主体现状
    我国现行社区矫正的决定主体以及其权力配置依据主要是：最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《社区矫正实施办法》中关于社区矫正的适用范围规定以及现行《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》中有关管制、剥夺政治权利、缓刑、假释及暂予监外执行的决定权力配置的规定。
根据现行法律规定，法院独自拥有管制、缓刑、假释、剥夺政治权利的决定权，并可在审判阶段拥有暂予监外执行的决定权，而监狱和公安机关在刑罚执行阶段也拥有暂予监外执行的决定权。
二、社区矫正决定主体存在的问题
       我国现行社区矫正决定主体的现状在实践中存在不少弊端，具体体现在：
(一)管制、独立适用剥夺政治权利、缓刑等决定适用社区矫正的过程，缺乏社区矫正机关的有效参与，不能保证罪犯适合社区矫正。
    社区矫正的对象应当是罪行轻微、主观恶性不大，适用社区矫正不致再危害社会的罪犯。尽管《社区矫正实施办法》中规定，对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估，但是实践中在决定是否适用缓刑、独立适用剥夺政治权利、管制以及暂予监外执行时，社区矫正机关很少能够参与到决定程序中，致使决定机关不能了解社区矫正适用对象的基本情况，增加了社区矫正工作的难度。
(二)假释决定由人民法院承担不合理。
      根据现行法律规定，我国现行刑事法律规定，假释决定权由监狱所在地的中级人民法院作出裁决，监狱当局仅有假释建议权。这种由法院裁定假释的规定也存在不合理之处：其一，假释决定权不属于审判权，因为假释并没有改变原判刑罚，仅改变了执行场所。现行的法院对假释的最终决定，实际上是以监狱提供的材料为唯一依据，通过法院书面审理的形式作出的，法院的作用并未落实真正的审核要求。其二，法院承担假释工作已经力不从心。作为社区矫正决定机关的人民法院是整个社区矫正系统的关键一环，随着社区矫正理念深入人心和社区矫正的深入开展，我国获假释的罪犯数量必定会越来越大。对于这种变化趋势，法院的机构设置和人力资源已不能胜任。正如王顺安教授所言：“一个刑庭法官既要负责审理一些重大刑事案件，也要负责审理轻罪案件，既要承担可以判处十年以上的长期徒刑案件，又要承担可以判处管制、拘役的短期限制或剥夺自由刑案件；既可以负责审理缓刑案件，又可以处理由执行机关提起的减刑、假释案件，致使法官疲于应付，专业性办案能力不高，同种案件的不同结果差距较大。”其三，没有社区矫正机关参与假释程序，假释裁定难以保证科学性。假释后的罪犯，最终要回到社区。法院对罪犯适用假释时，如果忽视罪犯假释时家庭情况、经济状况以及社区状况的了解，假释裁定难以保证其适用后的预防犯罪效果。
(三)暂予监外执行决定主体混乱。
    根据现行法律规定，暂予监外执行的决定主体有三个：其一是人民法院，在判处罪犯刑罚的同时，因发现其有暂予监外执行的情形的，可以决定暂予监外执行。其二是监狱管理机关。对于正在监狱服刑的有期徒刑犯罪分子，如果其有严重疾病需要保外就医或生活不能自理需要暂予监外执行的，则由罪犯所在监狱监区按照法定程序报该监狱所在地的监狱管理局审批，决定是否对该罪犯适用监外执行。其三是有关公安机关。留所服刑和被判处拘役的罪犯符合暂予监外执行条件的，可以暂予监外执行。
    如上所述，暂予监外执行的决定主体有三个，但是其涉及内容都仅仅是行刑方式的变更，并不改变罪犯的身份，而且都是暂时的，不具有永久性。正如《刑事诉讼法》所规定，“对暂予监外执行的罪犯，暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监”。所以，笔者认为，由法院作为暂予监外执行的决定主体这种作法违背刑事诉讼法的规定。
      首先，如前所述，暂予监外执行的最显著特征是行刑方式变更的暂时性，不属于法院审判权的范围。
    其次，刑事诉讼法规定，判决和裁定在发生法律效力后执行。决定暂予监外执行，属于执行程序中的一种特殊情况，其前提是判决、裁定必须发生法律效力。一审判决作出后，其法律效力处于不定状态，因而就不能执行判决。但同时，人民法院在刑事诉讼过程中作出的暂予监外执行“决定书”，一经作出，即发生法律效力。这就存在一种逻辑矛盾，即暂予监外执行决定要先于刑事判决执行。这明显违背法律规定，不符合法律程序。
    再次，由监狱机关和公安机关各单独做出暂予监外执行的决定，缺乏民主性与科学性。监狱机关与公安机关虽然是罪犯具体执行机关，对于罪犯的实际刑罚执行状况、改造状况以及是否符合暂予监外执行的条件比其他机关更为熟悉，但是，由于监禁执行所存在的弊端，我国现行的由监狱机关与公安机关决定暂予监外执行的状况透明度不高，监狱机关与公安机关上下级之间自审自批决定暂予监外执行，缺乏科学性和合理性，很难保证社区矫正工作健康有序地开展，实践中造成许多不符合暂予监外执行条件的罪犯违规得到监外执行，符合暂予监外执行条件的罪犯反而得不到暂予监外执行。
三、社区矫正决定主体的合理建构
(一)以建立判决前人格调查制度的方式，赋予社区矫正机关参与社区矫正决定的权利。
    社区矫正的罪犯在社区服刑，牵涉到社区的方方面面。因此，在社区矫正决定时，应规定罪犯服刑地的社区矫正机关有参与决定的权利。判决前的人格调查制度，是指在法院判刑前，由专门机构对犯罪人的犯罪背景、一贯表现等进行专门调查，并对其人身危险性和再犯可能性进行系统的评估，然后将调查与评估报告提交法院，供法院判刑时参考的一种制度。这一制度起源于美国的缓刑资格调查制度。目前已有不少国家和地区采用了此制度。社区矫正是否能取得成功，在很大程度上取决于被告人是否适合社区矫正，而根据德国刑法学家李斯特的剥夺犯罪能力论，那些滥用药物、生理异常而自控能力差以致犯罪成瘾的人或有严重心理、社会问题的罪犯是最易于重复性地实施犯罪的人，是最需剥夺其犯罪能力的人，即不适合进行社区矫正。强制对他们进行社区矫正不但无法达到社区矫正的初衷，还可能对社区造成危害。因此，判决前的人格调查制度对于社区矫正的发展尤为重要。
    从多数国家的做法看，人格调查一般是由他们的社区矫正机构来完成的。因该机构及其工作人员植根于社区，在调查的开展上有着其他机构不具备的诸多便利。尽管目前在我国社区矫正工作中，判决前人格调查制度尚未实现立法化，以致使我国管制、独立适用剥夺政治权利、缓刑等决定适用社区矫正的过程，缺乏社区矫正机关的有效参与，不能保证罪犯适合社区矫正。因此，笔者认为，我国可以采取建立科学的判前人格调查制度，赋予社区矫正机构判决前参与社区矫正决定的权利。在法院作出判决前，社区矫正机构应对被告人能否适用社区矫正进行全而调查，具体内容包括：犯罪原因；犯罪人的个体状况调查包括犯罪人的家庭、工作社会环境及其主观恶性、悔罪心理等；犯罪人所处的社区状况、以及被害人的意见等，通过调查所形成的调查报告作为法院判决的重要参考依据。
(二)建立假释委员会，重构假释决定权。
    假释委员会是决定对执行监禁刑的罪犯进行假释并负责对假释犯的监督管理的机构。“为了实现权力的分散和制约，许多国家的假释决定权既不授予司法部门，也不给予执法部门，而是在国家一级和州、省一级单位单独设立假释委员会，类似一个行政法庭，行使对假释的批准、否决、取消、中止”。从大部分国家和地区的情况来看，假释决定机构主要是各级假释委员会。例如，美国的大部分州、加拿大、英格兰和威尔士等。日本的假释则由地方更生保护委员会批准，从这个机构的隶属关系、人员组成和职责来看，它类似于西方国家的假释委员会。假释委员会的成员一般由司法部官员（占绝对多数）、法官、医务人员（主要是研究精神病学的）、犯罪学和心理学家以及政府其他部门的代表（如内务部等）等组成。如：加拿大《矫正与有条件释放法》（1992年6月18日通过）第105条第1款规定，被任命的假释委员会委员的背景应当足够多样化，以便能够在委员会的工作中集体代表社区的价值观念和观点，并使社区了解无陪护暂时离监、假释和法定释放的有关事项。澳大利亚《社区服务法》（1982年）第55条规定，假释委员会成员有6名，由州长任命；委员会主任由最高法院的法官、地区法院的法官、最高法院或地区法院的退休法官或在犯罪学、监狱管理学、或其他相关学科有丰富知识和经验的人员担任。委员会其它成员中要求具有丰富的精神病学知识和经验的合法开业医师1名；具有犯罪学、社会学、或其它相关学科有丰富的知识和经验的人员1名；另外3名由部长提名。其中，委员会至少有1名女士或1名男士；至少有1名土著居民的后裔。社区服务局的工作人员不适合被任命为假释委员会的成员。
    我国现行刑事法律规定，假释决定由监狱所在地的中级人民法院作出裁决，监狱当局仅有假释建议权。假释决定权不属于审判权，因为假释并没有改变原判刑罚，仅改变了执行场所。现行的法院对假释的最终决定，实际上是以监狱提供的材料为唯一依据，通过法院书面审理的形式作出的，法院的审核作用并未真正落到实处。如上所述，大部分国家和地区的假释决定机构主要是各级假释委员会。因此，笔者认为，我国应借鉴大多数国家的经验，成立假释委员会专门负责假释工作。具体做法建议为：全国的假释委员会应设置于司法部，省司法厅、市司法局设立相应的假释委员会，负责辖区内的假释工作。假释委员会成员尽量多样化，委员会设主任1名，由假释委员会所在辖区同级人民法院法官、退休法官或在犯罪学、监狱管理学、或其他相关学科有丰富知识和经验的人员担任；委员会成员还应包括司法行政机关人员、社会工作者等，并且1/3以上成员应具有犯罪学、心理学、医学、精神病学等丰富的专业知识和经验；委员会成员还应有一定比例的女性成员。罪犯的假释由假释委员会举行听证后按少数服从多数的原则决定。
(三)利用现有资源，组建暂予监外执行委员会，解决我国暂予监外执行之决定主体的混乱状况。
    依据现有法律法规规定，我国现阶段可以对符合条件的罪犯作出暂予监外执行决定的主体有三个：人民法院、监狱机关和公安机关。这种决定主体的多元化，极容易导致实际工作中的混乱。针对前文关于现行暂予监外执行决定主体的诸多弊端之处，笔者认为，通过组建由监狱和社区矫正机关联合构成的暂予监外执行的决定主体，可以解决这些问题。这样做的理由在于：
    首先，监狱管理机关（对在监狱服刑的罪犯）和公安机关（对在看守所和拘役所服刑的罪犯）毕竟处在监禁矫正的第一线，对犯罪人的刑罚执行情况、思想改造情况以及身体状况等个人情况最为熟悉，由罪犯所在地的刑罚执行机关参与暂予监外执行的决定过程，可以保证暂予监外执行的民主性和公正性。
    其次，对于暂予监外执行的罪犯，是要回到到社区中作为社区矫正的对象在社区里继续服刑，接受教育改造的。拟接受罪犯的社区矫正机关（一般是罪犯的原居住地区）对于罪犯的家庭情况、犯罪前的一贯表现以及社区对该罪犯的态度等，有着比其他机关更便利的条件，同时也为罪犯进入社区后顺利接受社区矫正做好铺垫工作。
    因此，在我国大力推进社区矫正，进行刑罚制度改革的今天，社区矫正机关参与到暂予监外执行的决定中来，是十分必要和紧迫的。组建由监狱和社区矫正机关联合构成的暂予监外执行的决定主体的具体制度建构如下：在司法部内部建立全国的暂予监外执行委员会，负责指导全国的暂予监外执行指导工作；省司法厅、市司法局设立相应的暂予监外执行委员会，负责辖区内的暂予监外执行审批工作。委员会的成员，应该是由各相应行政级别的监狱管理机关有关人员和相应行政级别的社区矫正机关相关人员组成。其一，法院在审判阶段发现犯罪人符合暂予监外执行的条件，需要暂予监外执行时，应该向相应的市或省级暂予监外执行委员会提出暂予监外执行的建议，也即法院不再拥有给予犯罪人暂予监外执行的权利，而是拥有向监外执行委员会提出暂予监外执行的建议权。其二，监狱管理机关在监禁矫正过程中，对于正在监狱服刑的有期徒刑犯罪分子，如果其有符合暂予监外执行的条件，需要暂予监外执行的，则由罪犯所在监狱监区按照法定程序报该相应的市或省级监外执行委员会审批，决定是否对该罪犯适用监外执行。其三，对于被判处拘役的罪犯、被判处有期徒刑，但在交付执行刑罚前，剩余刑期在一年以下，而由看守所代为执行的罪犯，如果其有符合暂予监外执行的条件，需要暂予监外执行的，由该拘役所或看守所按照法定程序，报该相应的市或省级监外执行委员会批准。也就是说，公安机关不再拥有给予罪犯暂于监外执行的权利，而只拥有给予罪犯暂于监外执行的建议权。如此，司法实践中公安机关对留所服刑罪犯暂予监外执行的审批机关不统一问题也将不复存在。
     这样以来，无论是审判阶段，还是刑罚执行阶段的暂予监外执行，都由相应的暂予监外执行委员会来审批，解决了我国现行暂予监外执行决定主体混乱的状况，符合我国社区矫正进一步发展的实际需要。