上世纪90年代，“经营城市”的理念开始在中国大地流行，从无到有并既而发扬光大。理念的盛行带来了一轮又一轮城市建设的高涨热潮。

         1993年3月至2001年3月的8年，张东林连续两届担任常州分管城市建设的副市长。 2004年6月29日，张东林因受贿270余万元被常州市中级人民法院判处无期徒刑。 张东林的腐败与城市建设可谓息息相关。他所接受的贿赂有99%来源于各类房地产开发商，18名行贿人中有17名从事房地产。一个分管城建的副市长到底拥有何等权力，能让如此多的老板攀附于他？他们之间是什么样的关系？ 今天，我们来解读张东林，解读张东林与开发商的关系，不难发现，张东林案件所暴露出来的问题正是中国城市经营当中面临的难题：如何更有效地监督和制约政府行为？如何杜绝政府名义下的官员腐败？

张东林的命是拣回来的

      他，出生在1944年的上海，高中毕业后，应征入伍。在越南打仗的时候，一次，他和20个战友乘坐的军车被炮弹炸飞，滚入几十米深的山洞。19名战友当场牺牲，1名高位截瘫，至今仍躺在部队医院里。因为被一棵大树拦腰挡住，张东林拣回了一条命。但也因此被拿掉了一节脊椎，以致后来只要一打哈欠就疼。早年传奇般的经历，或多或少地改变了张东林本身的性格，他这样一个土生土长在南方的人，身上却有着北方人的豪爽之气。 1972年，张东林转业，妻子是常州人，所以就此扎根在了龙城（历史上常州的别称）。先在企业做了几年，其后，仕途一路畅达。

       1987年，担任常州市天宁区区长。在任天宁区区长时，就有过很好的政绩。有人评价他能出口成章，且做起事情来活像个拼命三郎。

     1993年，张东林开始担任常州市副市长，主要分管城市建设、交通、环保等。

     2001年，他担任常州市政协副主席。 随着仕途畅达和官位升级，张东林粗放的性格被他自己和他的环境不断强化、放大，以至于常州的官场、商场都知道张副市长的三大爱好：一是酒，张东林生性好酒且酒量极佳，一顿饭喝两瓶白酒不在话下。

      二是牌，他每天最大的乐趣就是打牌，尤其是当了副市长以后，打的是4副扑克牌的那种。据说，每次到最后4张时，他都能一张不差地报出来。

      三是骂人，张东林豪饮之下，常常会在酒桌上骂人。和他打牌对家的人如果稍有差池，也会遭致他的一顿臭骂。 张东林喜欢骂人不假，但人缘却不错。一位和他有过长期交往的开发商说：“张没什么架子，也讲义气，答应的事一般都会去办。”因此，张东林为官期间，结交了一大帮社会上的朋友，三教九流都有。为此，他的妻子早已对他有所怨言，认为他“整天和一帮人吃吃喝喝，没有了市长的素养”。据说，这点还直接导致了他们两人关系的不和。

        张东林粗放随意的性格也同样体现在他的工作当中。作为副市长，张东林有许多到外地学习观光的机会，因为本身分管的是城建，自然他会非常留意有创意的建筑设计。回常州后，在视察本地城市建设的过程中，张东林往往会直接要求开发商采用他从外地带回来的设计。当然这些设计一般都是局部的，是个顶或者是个角，至于是否适合原先的总体规划，就不在张东林的考虑范围之内了。

      张东林身材比较高大，也很壮实，平时的打扮是大背头，吊带裤，再加上成天与开发商为伍，所以一眼看去，他并不像个政府官员，倒更像一个老板。或许，从内心而言，张东林从来也没有思考过、更没有弄清楚一个市长应该具备的素质，从外表到精神。 随意、不拘小节、吃喝玩乐、滥交朋友，对于普通人而言，起码不是件要命的坏事，但对于一个公众人物，对于一个城市的市长，却是大忌。因为丧失了居于特殊身份的自我规范，最终导致了张东林做了8年的市长，不仅距离市长的要求越来越远，而且一步步地背道而驰。

开发商的“父母官”

      张东林担任常州市副市长的两届任期是从1993年3月至2001年3月，主要分管城市建设、交通、环保等。期间，“经营城市”的理念广为流行，政府开始将市场经济中的经营理念贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，城市本身成为一项资源。 但是，在践行过程中，没有相应的制度作为保障，先进的理念却畸变成为了一种政绩的表达方式，甚至为官员谋取私利留下空间。 对于张东林而言，他追求的是城市的规模和速度，是城市表面的光鲜，城市的楼层越高肯定越气派，城市范围越大肯定就越好。这样的发展观之下，与其说经营城市，不如说经营着城市的外表体量。

      张东林受审期间，在看守所接受记者采访，津津乐道于两个数字的对比。“常州城市建设开工的面积从90年代中的150万平方米，一路跃升到了90年代末的300万平方米左右。” 在这轮城建的热浪中，无庸置疑，也迎来了房地产商赚取暴利、积累大量原始财富的大好商机。而寄望通过关系占尽便宜，更是成为一些开发商们发迹的南山捷径。

       在上世纪90年代，国内的开发商一般都遵循着“拿地——盖房——销售——物业”一条龙式的滚动开发模式，其间的地价交易、开发成本控制、土地利用、银行资金运用、楼盘销售操作等一系列环节，都与政府相关部门息息相关。 尽管开发商提请的各类报告会有各个职能部门逐家逐级审批，但是最后的终审权却全都集中在分管城建的市长手里。而像大型住宅区、临街建筑、公益设施等的规划设计和建设管理，更是分管市长可以一个人说了算。

      “城建一支笔”的机制导致了张东林受不到实际的制约，他手上握有的签字权对每一个妄图在常州城建规模上分一杯羹的开发商来说，宛如生杀予夺。 因此，张东林必然成为所有开发商公关的中心。对于他们而言，只要笼络住张东林，一席饭，一顿酒，可能就意味着可以少交一点费用，多占一点土地，程序上还能走得快一点，方便一点。

       记者采访了常州某知名房地产开发有限公司的总经理。这位半路出家的女老总，尽管对吃喝请送深恶痛绝，但不无遗憾地说：“一个开发项目从立项报告起，计委、建委、规划局等都要进行审批，同时，又需要教育、交通、环卫、供电、供水等等部门的配套签字，每一个环节都有可能半途夭折，因此，索性往上至下，先在分管副市长那里打通关节，拿着签字条一路绿灯下来，这要比正规的一步一步逐级审批快多了。”如此“走程序”，对于那些大量借贷银行资金来开发房地产的而言，就更意义非凡了。因为签字一天不到位，就要多支付一天银行贷款利息，最后的利润就要少赚一点。 事实上，这位老总透露的还只是冰山一角，张东林能够给开发商提供的服务可谓面面俱到。

      分管城建的副市长，完全充当着开发商的“衣食父母”，而本应具备的管理职能，倒是退居其次甚至被他彻底丢弃了。处事之间，张东林已宛如一位真正的老板。 这点从张东林和开发商之间的权钱交易就可一目了然。

       1、加快审批。1996年，常州某房地产开发有限公司董事长准备开发A小区，为了使项目顺利通过审批，他在次年春节送给张1万元；1997年，武进某房地产开发公司筹备某小区项目，为了使前期手续尽快批下来，一笔就送给张东林10万元。

        2、介绍工程。1999年年底和次年春节，宜兴市某设备安装公司常州分公司为了请张东林介绍工程，专门赴上海给正住院的张送去1万元和2万元。2000年，张介绍了某花园三期工程的某一幢楼的水电安装，为表感谢，2001年春节，这家公司再送2万元。

        3、不通过招标获得土地。2000年9月，张东林帮助常州某房地产开发公司不通过招标就直接取得了水泥厂的地块，董事长为了感谢，于2001年至2002年间，送去人民币2.5万元和购物卡2.5万元。

       4、减免土地出让金。1998年11月，常州一家房地产开发公司获准开发某山庄，要求市政府减免该项目的土地出让金。张东林应允批准按40%征收土地出让金。为表示感谢，时任总经理先后送给张4.5万元。另外，在张东林的要求下，一套成本价为27万余元的房子仅收了7万元。

        5、协调关系。1996年5月，常州某房地产开发有限公司在开发某大厦过程中，与合作方为建停车场一事发生纠纷，为请张东林协调解决，送去人民币2万元。2001年年初，请张东林出面协调公司和业主之间的纠纷，于六七月间，通过张东林的夫人送去2万元人民币。

       1999年起，张东林先后多次帮助常州某建设发展公司协调诸如小区开闭所的安置、小区房预销售等问题，为此，该公司共送给张东林人民币2万元、美元3000元和价值人民币54万余元的住房一套。 6、核减亏损。1999年，常州某房地产开发公司出现600余万元亏损，董事长送给张7800元后，张东林大笔一挥，将此笔亏损一笔勾销。

中亚酒楼的魔法效应

      张东林和开发商之间的亲密关系，中亚酒楼可谓见证。 王亚成（化名），原本只是宜兴某镇水暖公司驻常州的一家小小分公司，1995年的时候，还只能做些拾遗补缺的小工程。但其后短短几年，王亚成在手工程已达1亿，奔驰、凯迪拉克轮流开着跑。如此快速地发达，绝大部分得益于1995年他与张东林的结识。

       1997年，张东林打了一个招呼，常州某房地产公司就将在手开发的某个花园的3幢楼的土建项目交给了王亚成，王一举赢利150万余元。这是王亚成挖得的第一桶金。 1998年，用这第一桶金，王亚成并没有继续趁热打铁，而是“高瞻远瞩”改行做了餐饮，在常州市中心开了一家“中亚酒楼”。这不是一般的餐饮，个中玄机，常州的开发大户们心知肚明。

       “中亚酒楼”是座两层小楼，门面并不气派，平日里，也不怎么对外营业，但每到晚上，门前总是停满了高档轿车，店内灯火通明，热闹非凡。 原来，王亚成很了解张市长就喜好一个“吃”，在外面终有诸多不便，干脆把这里建成了张市长的点，吃喝玩乐一条龙。如此体贴，王亚成与张市长的关系自然越来越铁。那些想近距离接触张市长的开发商自然也趋之若鹜。一来二去，这里就成为了常州最大的几家开发商宴请张的聚集地。几年间，常州的开发商们都谙熟了一个规则：找市长，上中亚。王亚成近水楼台，自然迅速进入了常州最有实力的开发商之列。 1999年，王亚成注册成立了一家房地产开发有限公司，成为财大气粗的开发商、大老板。注册前，应王亚成的要求，张东林出面召集了常州建委等一干人吃了一顿饭，要求他们从速办理王亚成新公司的审批手续。注册后，王亚成因为注册资金不到位，涉嫌虚假注册事发，被相关部门讯问过，但此事并没有影响王最后的发迹。

   投之以桃，报之以李。与张东林对他的关照相适应，每个月里，王亚成都会给张副市长进贡烟酒茶叶，除此以外，王亚成还送给了张18万元，并额外替张装修了两套房屋，价值12万余元。 王亚成的发迹，有点类似童话。一个本没有多少钱的“丑小鸭”，通过投身房地产，却一跃而成万人瞩目的“天鹅”。在这场急变中，张东林成为举足轻重的孵化者，而“中亚酒楼”的魔法效应更是广为传播。 当时，在常州的开放商大概有80余家，其中的10多家，却占据了当时开发总量的60%。于是，如何从80多家当中脱颖而出，挤到张东林的身边，就成为开放商必须思考的问题。 无怪乎，王亚成开办的这家“中亚酒楼”，在1990年代后期，成为常州开发商心目中的一座圣坛。能够成为中亚酒楼座上宾，一定可以成为常州城市建设的中坚力量，几乎成为信条。 但是，“中亚酒楼”还只是媒介，如何与张副市长更近一些，就“八仙过海，各显其能”了。 1999年底，张东林因病开刀，住进了上海的一家医院。常州的20多家房地产老板闻听消息之后，纷纷在第一时间赶赴上海，一时，张的病房上演了一出走马灯的好戏，每隔二三分钟，进来一位老板，草草问候几句，放下钱即自觉告退。因为他们知道还有一拨子人挤在病房隔壁，那么多人候着，哪容你长时间深谈呢。

   逢年过节，张东林家的拜访人流更是络绎不绝。送钱太多，如何让张副市长记住，也是一门艺术。某年春节，一名开发商送钱的同时别出心裁地送去了一个花篮，“祝新春快乐！”落款是公司的名字，这样的送钱方式，既别具一格，又让人记住了送钱的人儿，一时间在常州开发商圈子内传为“美谈”。 “中亚酒楼”里，上演的是对掌握权力的人的阿谀逢迎，是对制度的直接藐视，所幸，如今，它已人去楼空，另作他途。

 “反哺论”

     不管是有缺陷的制度设计无意间造就的，还是张东林有心而为，总之，张东林成为了开发商们顶礼膜拜的对象。要想发迹，就要孝敬。 另一方面，对于张东林而言，他早已自居为开发商的衣食父母。想想那个王亚成就在眼皮子底下吹泡似地发了起来，张东林心里觉得吃他们、拿他们不仅心安理得，还有那么点“杀富济贫”的味儿。

      儿子发财了，反哺一下“父母”又有何不妥呢？ 张东林收受的第一笔来自开发商的贿赂是在1993年。当时，常州某城市建设开发总公司准备开发某小区，约请张东林参加开业庆典。“七上八下”，讨个好口采，为此，总经理甩手一下子送给张东林7万元人民币。其后，送钱的开发商纷至沓来。经法院认定的张东林所有受贿事实中，仅有一笔是一家企业为感谢张东林在任天宁区长时的关照而送，其余皆是开发商所送，涉及16家大开发商，时间均在张东林任副市长以后，尤其集中在1997年至2003年之间。

       大量的受贿索贿，也让张东林心有所虚。被逮捕前几年，他给自己定下了一条规矩，凡是超过10万的现金一律不收。此时，他的心理自慰底线已高居10万不下。 按照张东林的反哺理论，父母吃儿子的都是理所当然，面对贿款，他均来者不拒。不管对方提出的请求是不是正当，不管对方此时有没有项目在手，只要给钱他就收，只要给东西他就拿。

     案发后，搜查张东林家，发现有一间房间里，礼品扔得到处都是，用张废报纸草草裹住的工艺品被丢在角落里，没有拆封的羊毛衫落满了灰尘，搜出的名酒100多瓶。 开发商造的就是房子，自然，房子就成了开发商促进与张东林加深感情的最佳媒介。

       1998年，为了和情妇有个幽会场所，张东林找到一家开发商，提出要优惠购买一套住房，至于房款，则要求“免去大头，付个尾数”。最后，一套优惠后价值27万的商品房，只付了7万元便纳入囊中。不光如此，他又找来王亚成，要求免费装修，并对情妇说：“你放心跟他讲好了，你要什么就让他弄什么。”如此下来，又是17万多。

       1999年和2003年初，张东林又分别从两个开发商那里免费领取了2套房子，分别价值40万元和54万元左右。 2001年之后，张东林进入政协，担任常州政协副主席。但是多年形成的前呼后拥、众星捧月的心理定势使他不甘寂寞，不仅没有就此罢手，索贿行径反而更加变本加厉、触目惊心，几乎达到了无赖的程度。尽管张东林已不分管城建，但他副市长的余威仍在。“你们不要以为我到政协了，我忙是帮不上了，但捣捣乱还是可以的。”开发商们惧怕张东林“捣乱”，只能对他言听计从，给吃给喝。 张东林酷好吃喝在开发商圈子里早有赫赫声名，饭店要最高档的，开口就要洋酒，点什么菜均由他决定，一顿饭5000元是最起码的保底金额。

   即使他到了政协以后，大肆吃喝的习惯仍旧沿袭了下来，找准机会一律大吃大喝。一次，某个开发商准备宴请张东林，也就区区几个人，身上已经揣有5000元现金，想想应该够了吧。临了出门时，又多拿了5000元，为了保险起见，最后直接领了张支票。结果，那顿饭下来，结账12000余元。难怪，在记者采访张东林以前的同事、朋友时，很多人都痛恨地说：张东林出事，首先就坏在他那张嘴上。

      城建市长腐败的制度原因

      2004年6月29日，常州市中级人民法院对张东林受贿一案作出宣判：张东林因自1989年至2003年间，利用担任常州市天宁区区长、常州市副市长及常州市政协副主席的职务之便，索取或收受17人贿送的款物，总计达270余万元，判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收财产人民币80万元。

   虽然，张东林受到了法律的惩罚，但张东林案件给我们的思索绝非到此为止。 主办此案的江苏省人民检察院反贪污贿赂局芮习东副处长在分析该案时，多次提及此案特点：行贿人几乎全部都是开发商，而且集中于全市最大的十几家开发商，这是前所未有的。行贿人和受贿人之间的交易物就是城建中的“审批权”，印证了经济增长点总是腐败的高发点这个规律。张东林在他履行副市长职责的8年间，最大的作为可谓是“只批不审”。

    作为一个副市长本应依据城市总体规划，对建设项目进行审查。但这起案件中，可以很清楚地看到，权钱交易之下，张东林的审批权，实际上就只是签字权，根本起不到“审”的作用。张东林距离副市长的职责要求越来越远，距离老板的形象越来越近。难怪，那些送了钱的开发商评价张东林，一个字：“爽”。

    芮处长认为张东林案件有着深刻的制度背景。从1993年到2001年，张东林城建一支笔，一个人说了算，这样的审批方式延续了8年，当然客观上造就了腐败的土壤。常州市委副书记、纪委书记于超在剖析张东林案件时，认为这个案件很典型，有张本人腐败的内因，也有制度、机制和管理上的问题，城市面临建设热、开发热，但相应的制度、管理没能跟得上。现在，我们已经从招投标制度、开发商廉政准入制和集体审批等方面进行了根本的制度建设。

    刚刚退休的常州市规划局的一位领导，曾经和张东林共事多年，他坦言，他很佩服张东林的工作能力，他怎么也不相信张东林会变成这样，但深入探究城市规划对于城市建设的作用和现状，他激动了起来：从某个角度而言，政府对于城市主要有三大职能，即规划、调控和管理，而规划是第一位的。

   目前说起来，中国各大城市都有规划，却常常被突破。比如，当市长属意的某个建设项目的选址与已定的规划有分歧，结果往往是规划局这边被碰得头破血流，总是谁官大谁说了算。规划局只是政府的一个部门，部门怎么能管得了政府，而政府是谁，有时候就是那个分管副市长。在这一点上，土地管理的问题表现得就尤其严重了。

    对于市长或者权力可任意突破规划，东南大学建筑学院副院长、中国城市规划学会理事段进教授更是直言，此举造就了官员的权力空间，直接导致了腐败。段教授说，如果完全依据城市规划来实施、执行，市长或者分管副市长就没有那么大的权力。合乎规划的就在规定的程序、时间内审批通过，无须权力助行，不合规划的就无权施行。

    一个分管城建的副市长对于一个城市建设的作用，说到底就是城市规划的坚定执行者。如果一切按照规划、按照法来施行，就根本不要政府插手，根本不要市长的签字。当一切都透明时，有人要违规操作，老百姓就会起来打官司。如果这样，张东林们就失去了权力寻租空间，开发商也根本无须变着法子往市长口袋里送钱。 当然，段教授描述的是一种理想状态。但是，解读张东林案件，起码能够使我们加快从现实到理想的步伐。（本刊记者 华东）