——来自基层检察机关的调查报告

    调查时间：2003年3月
    调查内容：村干部职务犯罪案发状况及对策
    调查范围：重庆市渝北区、九龙坡区人民检察院
    调查对象：重庆市渝北区、九龙坡区人民检察院2000-2002年侦办的村干部职务犯罪案件
    调查背景：1997年刑法修订后，对村干部能否构成国家工作人员及村干部职务犯罪管辖权的问题，一直困扰着司法实践。2000年4月，全国人大常委会以立法解释的方式对97刑法第93条第2款“其他依照法律从事公务的人员”予以权威解释，最终确定了农村村民委员会等基层组织工作人员的性质问题。
    何为“村官”？“村官”就是指农村的村民委员会等农村基层组织的工作人员，包括村党支部书记、村委会主任、村社会计人员等村干部。他们是中国广大农村最基层的管理者。这些村干部官不大，权却不小。一个村，少则几百人，多则数千人。村里大大小小的事情，都要靠村官们去抓。村官无品无级，地位不高，但在广大农村的经济发展、社会稳定等方面发挥着不可替代的作用。
    近年来，随着农村经济的不断发展，广大农村涌现出了一大批带领群众致富奔小康的好村官。但是，还必须看到，在众多的村官中，也存在利用职务之便中饱私囊、贪污受贿、腐化堕落甚至走上犯罪道路，从而影响党群关系、干群关系，影响农村稳定和发展这样一个不可忽视的问题。为此，笔者在重庆市渝北区和九龙坡区人民检察院职务犯罪侦查部门的协助下，对两院近三年来侦办的村干部职务犯罪的案发状况及村干部职务犯罪的危害进行了摸底调查。

    发案情况
    笔者从走访的两个基层检察院的职务犯罪侦查部门了解到：从2000年4月全国人大常委会《关于刑法第93条第2款的解释》颁布到2001年4月，这一年的时间里，查办这类型的案件数为零。但从2001年5月开始，到2002年5月，在一年的时间内，两院就先后立案查处了7件农村基层干部职务犯罪案件，其中有6件是大案。涉案人员既有村支书、村主任，也有村委会委员、联队会计、出纳，还有社长。
    分析这些案件的特点，我们发现它们具有很多的相同点：
    从涉嫌罪名看，都是贪污罪；
    从犯罪事实看，都是贪污征地补偿款；
    从犯罪手段看，几乎如出一辙，都是采取虚增补偿面积、伪造清理花名表骗取国家补偿款。
    案件数量的突然大幅增加和这么多的共同点，绝不是偶然的，不能不令人深思、警醒。而且值得一提的是，就在两院查处这几起案件后，又接到了不少类似问题的举报。

    发案原因
    综观所调查的7件村官职务犯罪案件，其发案原因主要有以下几点:
    一是村官素质普遍较低。在调查的7件案件中，7名犯罪嫌疑人中，有1名是中专文化，其余6名均是小学文化，文化素质普遍较低。思想道德素质差，在改革开放和发展市场经济的严峻考验面前，不加强学习和思想改造，世界观、人生观、价值观发生扭曲，消极腐朽思想恶性膨胀，有的搞“一言堂”，顺我者倡，逆我者亡，实行家长制，作风粗暴，他们屡屡做出钻政策空子的事情；有的对党章、党规、党纪视而不见，滥用职权、专横跋扈；有的不能正确对待权力，把人民赋予的权力异化为个人谋取私利的工具不为群众办实事，专为自己谋私利。这是导致他们走上违法犯罪道路的根本原因。
    二是村官法律意识淡薄。他们不懂得“天下没有不透风的墙”、“法网恢恢，疏而不漏”的道理，即使懂得这个道理，也心存侥幸，肆无忌惮地去搞腐败，目无党纪国法，胆大妄为，也是导致他们走向腐败的重要因素。
    三是对村官监督不力。在调查中，我们看到，一些村官自恃身处基层，“山高皇帝远”，同级监督难以监督，上级监督又无法监督，监督处于严重失控状态，是其腐败的一个重要原因。他们在任职期间，个人权力欲恶性膨胀，骄横跋扈，严重破坏民主集中制原则，失去监督和制约；尤其是对“一把手”监督不到位，对他们手中掌握的权力监督机制不健全，必然要导致腐败。加强对村官的监督和管理是非常重要的。
    四是腐败土壤依然存在。在农村改革和建设过程中，由于许多改革措施还没有到位，体制、机制和制度方面还存在一些漏洞和薄弱环节，管理和监督还不够健全和完善，为一些村官通过利用职务之便谋取私利提供了土壤和条件。虽然现在农村生产是各家自种责任地，比较松散，但仍有不少工作还是普遍性、集体性的。而当前尤以开发建设占地最为突出，涉及到千家万户。近年以来，为了发展一方经济，不少地方都在进行大规模的开发建设，特别是交通等基础设施建设。这些工程都无一不涉及到农村占地补偿的问题，并且涉及面还相当广，牵涉到不少乡镇，补偿款的数目都不小，往往一个村就是几十万上百万甚至数百万。尽管各级政府和有关单位都为此成立有相应的工作机构，但最终具体工作的落实都离不开村干部们。虽然绝大多数村干部是正直、守法的，但也不免有一些意志薄弱的村官就容易通过不法手段把手伸进国家的钱袋和百姓的口袋，不惜以身试法，铤而走险，大肆敛财，最终沦落为金钱的奴隶。
   “基础不牢，地动山摇；农村不稳，天下难定。”村官可说是最小的干部，每天都在面对面的与群众打交道。对于他们中间的违法犯罪行为，朴实的村民是深恶痛绝的。而一旦他们反映的问题由于各种原因得不到及时、妥善处理时，就容易采取过激行为，如阻挠施工、拒交农税提留、集体上访等。例如渝北区院查办的王家镇沙坡村村支书邓某某贪污一案。该村群众先是向镇上反映他的问题，继而几十人包车到市政府集体上访，而且一连去了几次，造成了很不好的社会影响。并且当时其他几个村社的部分群众也准备效仿。如果不是各级组织多方做工作和检察机关的及时介入，后果甚至会更严重。村干部虽然谈不上什么行政级别，但由于涉及面广，很容易成为热点、难点问题。如果不予重视，处理不当，就会影响到农村正常的生产秩序，也不利于乡镇政府工作的开展和开发建设的顺利进行，严重的更会造成社会的不安定。

    检察对策
    作为担负着查禁和预防职务犯罪职责的检察机关，决不能轻视村干部职务犯罪这一关系农村社会是否稳定和经济建设成败的问题，查禁和预防职务犯罪是形势的需要、职责的要求。那么该怎样重视、加强这方面的工作呢？笔者建议采取“打防并举”的对策和措施。
    一、有力地查处犯罪案件。
    检察机关虽然立案侦查一定数量的村官职务犯罪案件取得了一些反腐成绩，但老百姓总觉得腐败现象仍然十分严重，尤其对发生在身边的腐败，仍有不少举报。这方面的案件往往具有涉及人员较多、办案条件艰苦、影响面广等特点。这就要求办案人员要抛掉轻敌、畏难情绪，克服各种困难，闻警而动，及时出击，迅速破案，给广大社员群众一个满意的答复。目前惩治腐败的任务还很艰巨，还要重拳出击，让腐败成为过街老鼠，人人喊打，无处藏身。
    二、充分运用检察职能，搞好犯罪预防工作。
    向发案的乡镇和有关单位提检察建议，堵漏建制。采取书面检察建议的形式，根据查案中发现的问题，明确指出其管理制度上的漏洞、工作中存在的不足，提出切实可行的改进意见。
    一要选好村官；把那些有文化、有道德、守纪律，热心为老百姓办事，有带领群众致富本领，群众拥护和信任的人选到村级领导班子中，带领群众致富奔小康。
    二要对村官进行培养和教育；要经常对他们进行党的路线、方针、政策的宣传和教育，举不胜举的事例说明：教育的作用巨大，人格的力量不可低估——放松学习，轻视组织教育的干部出事率就大；自觉学习，重视组织教育的干部出事率就小。加强教育，能使各级领导干部牢记全心全意为人民服务的宗旨，永远保持公仆的本色。要从思想上筑牢反腐倡廉、拒腐防变的堤防。
    三要强化监督，将村务公开制度落到实处。
    腐败现象得不到有效遏制从根本上讲就是权力没有受到有效的监督。一切权力属于人民，但是，在实际工作中，有些时候，有些地方，存在着人民对公共权力的监督只停留在理论中、文件里、口头上，老百姓对村官手中的权力缺乏必要的监督权。如果加强了这方面的监督执行工作，他们也就无空子可钻。实现村务公开是从源头上治理腐败的一条重要措施，只有让群众来监督村官手中的权力，村官才不敢滥用权力。所以，要真正反腐败，就必须把监督权力的权力交给群众。因为从所查的这几起案件看，犯罪嫌疑人都是采取不向村民公开占地清理情况和补偿款项发放情况，从中做手脚，骗取国家补偿款。而按工作程序规定，这此情况都是必须张贴公布的。如果加强了这方面的监督执行工作，他们也就无空子可钻。
    四要大力进行法制宣传，进一步提高广大村干部和村民的守法意识。
    从所查的案件看，涉案人员不管是村干部，还是一般社员，法制观念普遍淡薄。只知道搞国家的钱不对，但到底是一种什么行为、会承担什么样的后果却知之甚少。尽管全民普法工作搞了很多年，但要真正做到家喻户晓还任重道远。检察机关可通过办理具体案件进行法律宣传，特别是加强警示教育，通过对发生在群众身边的村官违法犯罪案件的及时查处、暴光，以案讲法，起到震慑作用；检察机关可根据农村点多、线长、面广的特点，主动出击，深入乡镇开展法制教育，普及他们的法律知识，提高他们的法律水平。
    五要与重点乡镇建立联系点，共同抓好预防工作。
    检察机关可与一些涉及重大工程建设的，或群众反映问题较多的，或已发生了案件的乡镇结成联系单位，建立紧密的联系制度，通过与有关人员开座谈会、给干部群众上法制课、提供法律咨询等形式搞好村干部的职务犯罪预防工作。

本站通讯员: 黄显林 白 海 陈 勇